Правила неестественного отбора

Новый порядок избрания глав субъектов федерации работает, что называется, без сучка и без задоринки. Губернаторы обращаются к президенту с сакраментальной фразой — "доверяете ли вы мне, Владимир Владимирович", и президент в 99 случаях говорит "да". Новый порядок, старые лица. Но в этой, с позволения сказать рутине, есть свои подводные камни. Какие? Прочитайте материал, и вам многое станет понятно.

До недавнего времени политический цикл субъектов федерации был завязан на календарь губернаторских выборов. Смена высшего должностного лица региона или продление его полномочий зависело исключительно от результатов выборов. Другой разговор, как кандидаты могли повлиять на эти результаты.

Раньше для избрания кандидату в губернаторы было необходимо обладать финансовыми ресурсами, известностью в регионе, политической харизмой или достаточно профессиональной командой политтехнологов, способных восполнить ее отсутствие. Отсутствие административного ресурса повышало требования к объемам финансирования. Контроль за медийными ресурсами облегчал решение задачи повышения известности кандидата, а в случае контроля медийного пространства оппонентами, достижение необходимого уровня известности кандидата (если до этого он был малоизвестен) становилось почти недостижимым.

Поддержка со стороны региональной элиты была условием желательным, но не необходимым (пример генерала Лебедя, победившего в Красноярске или сатирика Михаила Евдокимова — на Алтае, тому свидетельство). Наличие собственной команды было необходимо для успешной работы уже избранного губернатора, но собственно выборы можно было выиграть и без нее.

Результат выборов во многих регионах был слабопредсказуем, и даже поддержка федеральным административным ресурсом или со стороны партии "Единая Россия" не гарантировали кандидату безусловной победы. Для оценки шансов разных кандидатов производились специальные социологические исследования. Оценивались шансы на победу в паре с каждым из его потенциальных соперников, а затем выдвигались "технические" кандидаты, призванные раздробить электорат наиболее опасного конкурента.

Возможности федерального центра по продвижению полностью своих кандидатов были не слишком велики, и приоритет отдавался поддержке наиболее приемлемого из "проходных" кандидатов, а затем "приручения" победившего. В случае если действующий губернатор контролировал местный административный ресурс, пользовался поддержкой региональной элиты и был популярен у местного населения, возможности центра противопоставить ему "реального" оппонента были не слишком высоки. Так Сергей Кириенко признавался перед выборами в Башкортостане, что для ограничения возможности использования Муртазой Рахимовым административного ресурса пришлось бы спланировать фактически армейскую операцию: ввести в республику около 30 тысяч наблюдателей (на 6 с лишни тысяч избирательных участков), оснащенных транспортом, средствами связи и т.д. Не стоит удивляться, что в тех условиях федеральный центр предпочел договориться с Рахимовым на политическом уровне и не препятствовать его переизбранию.

Замена выборов губернаторов (президентов республик в составе РФ) многоступенчатой процедурой их назначения кардинальным образом меняет правила кадровой политики в регионах.

Критерии оценки кандидатов аккумулируются теперь не вокруг их шансов победить в избирательной кампании, а на оценке перспективы развития региона в случае занятия должности губернатора тем или иным кандидатом. Желание кандидата стать главой региона само по себе будет теперь мало что решать. Окончательное решение будет приниматься в Кремле. Но список, из которого будет производиться выбор, должен составляться полпредами. При этом вопрос, должен ли действующий губернатор оказаться в списке, а также какие кандидатуры будут туда включены, вряд ли полностью отданы на откуп полпредам. Не знаю, есть ли уже утвержденная должным образом писанная инструкция, но набор критериев, определяющих, в каких случаях губернатор может получить вотум доверия со стороны президента (а в каких случаях губернатору настоятельно отсоветуют это делать, как уже произошло по слухам с нижегородским губернатором Геннадием Ходыревым), а так же, каким требованиям должны удовлетворять кандидатуры, вносимые полпредами на рассмотрение президента (вряд ли это важное дело отдадут полностью на их произвол), до полпредов уже доведен.

Исходя из них, можно дать ответ на активно обсуждавшийся вопрос, насколько свободен будет Кремль в выборе нового главы региона и насколько велика будет роль региональных парламентов в согласовании и последующем утверждении кандидатур. Практика первых назначений уже показала, что кардинальной замены губернаторского корпуса не произойдет. Даже в тех случаях, когда не происходило переназначение действующего губернатора, с региональными элитами обсуждались кандидатуры его преемников. Более того, не реализовался активно обсуждавшийся ранее сценарий смены укорененных в местных элитах губернаторов, на целиком и полностью зависящих от Кремля "варягов". Федеральная власть продемонстрировала, что угрозу досрочного снятия с должности губернатора "в связи с утратой доверия к нему президента", она полагает достаточной, чтобы не беспокоиться насчет лояльности назначенца, а наличие связей в регионе и знакомство с общей экономической и политической ситуацией считает необходимой для нового главы региона. Возможно, со временем, встанет вопрос и о ротации кадров между регионами, но на сегодня региональные элиты получили со стороны президента признание своей самодостаточности (хоть и под контролем центра). Во всяком случае, теперь сценарии типа приезда генерала Лебедя в Красноярск или Романа Абрамовича на Чукотку становятся неактуальными. Выдвижение по собственной инициативе в нынешних условиях стало практически невозможно.

Одновременно, актуальным стал вопрос о критериях необходимости освобождения губернаторов со своих должностей, т.е. об определение момента, когда действующего губернатора надо сменить. Причем, желательно, не доводить ситуацию до необходимости задействования МЧС, как это было в Корякском автономном округе.

Каковы же могут быть критерии необходимости (желательности) смены губернатора?

Застой в экономике и падение жизненного уровня населения в условиях, когда президент поставил задачу удвоения ВВП, особенно в стратегически важных регионах России, безусловно, требуют вмешательства федерального центра. Так, Нижегородская область, где расположена столица Приволжского федерального округа или Иркутская область, обладающая стратегическими запасами водных, газовых и иных природных ресурсов, несомненно, попадают в список стратегических регионов. Следует учитывать, что если область имеет стратегическое значение для России, внимание Кремля к происходящим в ней событиям явно более внимательное, чем в рядовых российских регионах. Следовательно, и требования к губернаторам могут предъявляться более жесткие. С этой точки зрения можно ожидать, что, переназначив ряд губернаторов (и дав сигнал региональным элитам, что тотальных чисток не будет) администрация президента проведет замену ряда губернаторов ключевых регионах. Поэтому прогноз переназначения на следующий срок губернаторов, например, Нижегородской (Геннадий Ходырев), Ярославской (Анатолий Лисицин) и, возможно, Иркутской областей (Борис Говорин), достаточно пессимистический. Сигналы достаточно недвусмысленные.

Против Анатолия Лисицина уже возбуждалось уголовное дело, и хотя впоследствии оно было прекращено "в связи с истечением срока давности уголовного преследования", не исключено, что на тех же основаниях, что и против губернатора Саратовской области Дмитрия Аяцкова, у которого за прекращением уголовного дела последовала его отставка.

Геннадий Ходырев, хотя сам не является героем уголовных процессов, зато его подчиненные помощник Марк Переверзев и теперь уже бывший директор Дорожного Фонда Олег Захаров арестованы и им предъявлены обвинения по различным статьям. Иркутский губернатор вновь оказался в центре скандала, связанного с невыплатой зарплаты бюджетникам в городе Усть — Кут. Два года назад этот город прославился тем, что его жители обратились напрямую к Президенту страны во время прямого телеэфира по поводу размораживания системы ЖКХ.

Излишняя самостоятельность губернатора, когда он не ориентируется в должной мере на федеральный центр, а ведет самостоятельную социально-экономическую политику, может быть воспринята как проявление сепаратизма. И если губернатор не может предъявить, бесспорных экономических успехов, а уровень доверия к власти (хотя бы даже федеральной) снижается — вероятность его снятия возрастает (пример — Аяцков). В конце концов, именно необходимостью борьбы сепаратизмом и объяснялась необходимость реформы.

Провалы в реализации федеральных программ (пенсионной и монетизации льгот) вполне могут стать причиной "оргвыводов". Не зря этот критерий сегодня воспринимается многими губернаторами, как ключевой. Оппоненты действующих губернаторов стараются нагнетать ситуацию в части реализации 122 Закона, указывая на неспособность действующей власти справиться с такой важной для федерации реформы. В качестве примера можно привести митинги в Перми и Удмуртии.

Кадровая чехарда в аппарате управления областью при отсутствии реальных результатов в экономике и социальной сфере свидетельствуют об отсутствии работоспособной команды и слабых менеджерских качествах. Притчей во языцех стала регулярная ротация вице — губернаторов в Иркутской области.

В условиях продолжающейся реформы, когда усиливается роль партий в политическом процессе на всех уровнях, заигрывание губернатора с оппозиционными партиями (и тихий или явный саботаж поддержки "Единой России" в регионе), тоже могут быть расценены как нелояльность президенту. Что бы ни говорилось на высшем уровне относительно поддержки конкуренции между политическими партиями, как основы демократического процесса, нынешняя реформа делается не для того, чтобы подорвать позиции "Единой России", а для того, чтобы их гарантировать. Вместе с тем, Владимир Путин в своем послании Федеральному Собранию предложил выдвигать на должность губернатора представителя партии, победившей на региональных выборах в законодательные органы власти региона. Именно этой возможностью могут воспользоваться единороссы в Нижегородской и Иркутской областях, выдвигая руководителей региональных парламентов Евгения Люлина и Виктора Круглова на посты губернаторов.

Развитие общественной жизни в регионах не стоит в числе первостепенных приоритетов Кремля, но если застой наблюдается в регионах, где рейтинг президента ниже среднероссийского или имеет явно выраженную тенденцию к снижению, "недемократичность" губернатора тоже может стать причиной поиска других кандидатур.

Кого же будут назначать на смену действующим губернаторам?

Каковы могут быть критерии, которым должны соответствовать кандидаты?
Речь идет как о формальном соответствии основаниям принятия на госслужбу РФ, так и о специальных требованиях, предъявляемых к кандидатам в губернаторы в новых условиях.

Естественно, полпреды интересуются желанием кандидата получить эту работу. И хотя сегодня уже не кажется абсолютно невозможным возвращение принципа "партия сказала надо", и нужного Кремлю кандидата можно уговорить оставить свой бизнес или иную деятельность, наличие, по крайней мере, согласия, кажется необходимым.

Губернаторы и в новых условиях остаются фигурами публичными. Несмотря на то, что им теперь не нужно идти на переизбрание, Кремль, скорее всего, назначит человека, имеющего опыт публичной и государственной деятельности, чем захочет оправдываться за неопытного назначенца. Теперь его косноязычие и другие странности не спишешь на причуды народного волеизъявления.

Лидерские качества. Раньше губернатора можно было сравнить с частным предпринимателем, самостоятельно организующим свое "дело" и несущим полную ответственность за его развитие. Губернатор должен был сам подобрать себе команду, обеспечить мотивацию людей, найти деньги на следующую избирательную кампанию. Теперь, в ситуации назначения, лидерские качества от кандидатов требуются (нет смысла назначать слабого менеджера). Но теперь кандидат, возможно в большей степени, должен быть командным игроком с точки зрения взаимодействия с АП.

Наличие собственной команды желательно из тех же соображений. Если новый назначенец не сумеет подобрать команду и не сработается с теми людьми, которые должны будут реализовывать его политику, неудачу припишут неверному выбору кандидатуры.

Лояльность Президенту РФ от самого кандидата требуется безусловно. Исключения (Минтимер Шаймиев, позволяющий себе критиковать политику правительство и инициативы президентской администрации, не вновь назначенный губернатор: его переназначение — компромисс с политической элитой Татарстана в целом) лишь подтверждают это правило.

Наличие серьезной группы поддержки может сыграть как в пользу, так и против кандидата. В пользу, так как дает основание надеяться, что выбранный кандидат будет воспринят местной элитой в качестве губернатора. Против, если состав группы поддержки вызовет опасение, что в будущем у губернатора возникнет конфликт интересов между лояльностью Кремлю и обязательствами перед этой группой.

Поддержка федеральных органов ЕР и региональной организации ЕР пока не столь важна. ЕР — лояльная президенту организация: кого назначат губернатором, того и примут. Тем не менее, с ними кандидатуры, безусловно, обсуждаются. И в будущем , если тенденции перехода к парламентской республике, о которых сегодня говорят политологи в своих прогнозах, получат развитее, партийная поддержка будет становиться все более важной.

Поддержка общественных организация пока будет приниматься во внимание (в положительном смысле), скорее всего, в регионах, где существуют определенные проблемы, и уровень доверия к федеральной власти ниже, чем в среднем по стране. Возможно, что Администрация Президента указывая этот критерий в перечне иных, имела в виду в первую очередь национальные организации.

Наличие реальной программы социально-экономического развития раньше не было необходимым условием избрания. Хотя и активно обыгрывалось в ходе избирательной кампании. Теперь (если предложение кандидату поступает от администрации президента) у кандидата такой программы может и не быть. Хотя в регионах, где социально-экономические проблемы обостряются, наличие у претендента такой программы (или его готовность реализовывать программу, разработанную кем-то другим) может сыграть существенную роль.

Во время избирательных кампаний нередки были попытки спекуляции на действительных или мнимых проблемах со здоровьем кандидата. Сейчас, если проблемы со здоровьем не мешают работать — они вряд ли будут серьезным препятствием.

Деловая репутация у кандидата, если раньше он занимался бизнесом или был хозяйственным руководителем, безусловно, может оказать положительное влияние на принятие решения о назначении. Администрация Президента, рассматривает назначенцев в первую очередь, как наемных менеджеров и их деловые качества должны ставиться во главу угла.

То же касается и "скелетов в шкафу". Раньше возможность налогового и уголовного преследования обыгрывалась в ходе избирательной кампании оппонентами. Теперь мало эффективно использование компромата для давления на избранного губернатора, добиваясь досрочной отставки. Поэтому оценка деловой репутации, существующих или возможных претензий со стороны налоговых или правоохранительных органов будет производиться до включения человека в список кандидатов на должность губернатора, и сам факт попадания в этот список будет свидетельствовать о том, что эти претензии признаны необоснованными.

Вероятность прохождения кандидатуры претендента в ЗакСобрании будет, безусловно, учитываться. После критики в адрес России на международной арене, администрации президента вряд ли горит желанием использовать полномочия президента по роспуску региональных парламентов. Практика показывает, что федеральный центр по возможности старается избегать прямой конфронтации с региональными элитами. Тем более что процедура формирования региональных парламентов тоже претерпевает изменения. В будущем, когда они будут частично формироваться по партийным спискам, вероятность консолидированного голосования против предложенного центрам кандидата значительно снизится (если не будет утрачен нынешний уровень влияния Кремля на партийном поле).

Аналитики, оценивая сегодня шансы кандидатов на должности губернаторов, вместо социологических рейтингов вынуждены брать за основу анализа расчерченные таблицы с критериями отбора по горизонтали и фамилиями кандидатов по вертикали и считать у кого из участников гонки больше баллов. Однако непрозрачность процедуры назначения остается достаточно высокой и больше походит на детективный сюжет, где главные режиссеры неведомы зрителям, а финал — непрогнозируемый.
В любом случае, нынешняя модель подбора кадрового резерва окажется переходной. Впрочем, это не отменяет объективности диктуемых ею ограничений.

Дмитрий Скворцов, политолог, специально для "Правды.Ру"