Российский мэр - из касты неприкосновенных?

Мэр российского города фигура, фактически, неприкосновенная. Угроз его положению существует всего четыре. Это, по мере убывания, суд, губернатор региона, местное законодательное собрание и - в наименьшей степени - мнение избирателей. "Правда.Ру" проанализировала, как и за что в последнее время российские градоначальники лишались своих постов. Прямой роли избирателей в отставках проследить не удалось ни в одном из случаев.

Фото: Фото: AP

До последней реформы политической системы в России избранным градоначальникам угрожало, по сути, только судебное преследование. Основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления закон называл "только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке".

Соответственно, основной причиной отставки мэров городов в России до 2009 года являлся приговор суда. Например, в 2006 году суд Томска отстранил от должности мэра города Александра Макарова, подозреваемого в вымогательстве. В том же году полномочия мэра Волгограда Евгения Ищенко были приостановлены, а сам он был взят под стражу по обвинению в незаконном участии в предпринимательской деятельности и хранении боеприпасов. Позже мэр, незадолго до вынесения приговора, прямо из следственного изолятора написал заявление об отставке.

В 2007 году суд приостановил полномочия мэра Архангельска Александра Донского, обвиненного в использовании поддельного диплома и злоупотреблении должностными полномочиями. Через год суд признал градоначальника виновным, после вступления приговора в силу мэра по представлению прокуратуры сняли с должности.

В том же году прокуратура Приморского края возбудила уголовное дело в отношении мэра Владивостока Владимира Николаева по статье "злоупотребление должностными полномочиями" и "превышении должностных полномочий". Суд вынес решение временно отстранить Николаева от должности, а с вынесением приговора Николаев лишился поста мэра.

Однако закон говорит о возможности "голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления", которое "проводится по инициативе населения" путем проведения референдума.

Тем не менее, все гражданские, не связанные с возбуждением уголовных дел попытки отстранить выборных градоначальников от должности, раз за разом оканчивались провалом. Можно вспомнить кампанию по отзыву с должности мэра Самары Георгия Лиманского. Она началась в 1999 году. Тогда, впрочем, горизбирком отказался зарегистрировать инициативную группу самарцев, объясняя это решение отсутствием положения, определяющего порядок "народного импичмента" мэра.

Фото: AP

Самарцы дважды собирали подписи под инициативой отзыва градоначальника. В вину ему вменялось бедственное состояние городского коммунального хозяйства, дефицит в городском бюджете, бездействие в решении проблем жильцов самарских ТСЖ и ЖСК. Однако отсутствие прописанной в городском законодательстве процедуры не позволило довести ситуацию с отзывом до референдума. Эксперты в этой связи говорили о прямом нарушении конституционных прав самарцев.

Лишь в 2004 году инициаторам кампании за отставку удалось добиться приняла гордумой "Положения о процедуре отзыва мэра". Впрочем, Лиманский благополучно проработал до конца своих полномочий, уступив на выборах 2006 года Виктору Тархову.

В 2004 году миасское городское отделение КПРФ предприняло попытку инициировать процедуру отзыва мэра города Владимира Григориади. Выяснилось, что, согласно Уставу Миасса, отзыв должен проходить в несколько этапов.

Установленная законом процедура требует обращения инициативной группы граждан в горизбирком. Который, в случае, если сочтет прошедшее собрание инициативной группы законным, обязан передать вопрос депутатам городского совета. В случае, если последние сочтут претензии граждан обоснованными, они должны назначить референдум. Наконец, "импичмент" главе города может быть объявлен на городском референдуме, если в голосовании приняли участие более 50 процентов избирателей, а количество поданных за досрочную отставку голосов превысило количество голосов, поданных за избрание руководителя муниципального образования.

В случае с мэром Миасса проходить эту без сомнения сложнейшую процедуру не пришлось. Летом 2004 года прокуратура утвердила в отношении градоначальника обвинение по уголовному делу в неоднократном вымогательстве и получении взяток. В октябре того же года мэр был приговорен к 8 годам колонии.

В 2006 году инициативная группа безуспешно пыталась инициировать отзыв мэра Челябинска Михаила Юревича. Председатель горизбиркома заявил СМИ (ситуацию подробно освещала газета "Коммерсант"), что "в Уставе города лишь указано, что горожане имеют право отозвать мэра, а сама процедура отзыва не прописана". В гордуме отметили, что "для отзыва главы необходимы не эмоции, а вступившие в силу решения суда, подтверждающие наличие нарушений в действиях мэра". В мэрии же заявили, что акция по отзыву является провокацией: "Людей вводят в заблуждение, так как законных оснований для проведения процедуры отзыва нет".

Инициаторам отзыва мэра последовательно отказал горизбирком и Челябинский областной суд, куда граждане обратились с заявлением о нарушении их избирательных прав и трех нормативных актов: Устава Челябинска, Федерального закона № 131 и "Закона о местном референдуме".

В настоящиймомент Михаил Юревич занимает пост губернатора Челябинской области.

В том же 2006 году жители Благовещенска предприняли попытку отозвать со своего поста мэра города Александра Мигулю. Претензии к градоначальнику были связаны, как заявляли инициаторы отзыва, с нарушением присяги, в которой мэр заявлял о защите интересов жителей города. Мигуле припоминали предвыборные обещания "восстановить и увеличить льготы ветеранам за счет муниципалитета", "создавать условия для стимулирования частной инициативы", "добровольно сложить с себя полномочия мэра в случае нарушения этих и других обязательств".

Местные коммунисты передали в городскую избирательную комиссию ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума по отзыву Мигули с должности мэра. КПРФ поддержали "единороссы" и их фракция в гордуме. Но, несмотря на поддержку, довести процедуру "импичмента" до конца вновь не удалось.

В марте 2009 года Мигуля с феноменальным результатом 83,47 процента голосов был переизбран на второй срок. А в апреле 2010 года решением губернатора Амурской области мэр был отрешен от должности "в связи с неисполнением решения суда". Как сообщил журналистам сам глава региона, "он (Мигуля) не исполнил решение Благовещенского городского суда о восстановлении в должности неправомерно уволенную главу муниципального предприятия "Ритуальные услуги" Галину Сыщук".

В 2007 году отстранением от должности мэра города Мегион Ханты-Манскийского АО Александра Кузьмина безуспешно занималась инициативная группа. Основанием для ее деятельности послужили, как заявлялось, "покупки за счет бюджета лошадей, дорогих авто, непрозрачные финансовые схемы, прогулы, дорогие зарубежные поездки в Калифорнию, снижение зарплат".

В начале 2009 года глава Ханты-Мансийского округа Александр Филипенко предложил мэру Мегиона добровольно подать в отставку уже в связи с проблемами обманутых дольщиков в городе.

В конце мая того же года губернатор отстранил Кузьмина от должности мэра в связи с возбуждением в его отношении уголовного дела по фактам незаконного получения денежных средств из бюджета города. Впрочем, речь шла уже о новом эпизоде - как утверждало следствие, в апреле 2008 года мэр города незаконно получил командировочные в сумме 58 000 рублей.

***

В ноябре 2008 года президент РФ Дмитрий Медведев в послании Федеральному собранию объявил о начале политической реформы в стране. В ее рамках предлагалось внести изменения в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" - решить проблему ранее практически несмещаемых мэров российских городов.

Суть президентских инициатив состояла в том, чтобы наделить правом смещения мэра со своего поста местные парламенты и губернаторов регионов. 24 апреля 2009 года поправки в закон о местном самоуправлении были приняты Госдумой, 7 мая того же года подписаны президентом РФ.

Первая попытка применения обновленного ФЗ-131 была предприняты в конце мая 2009 года в Орле, чей мэр Александр Касьянов "отсутствовал на рабочем месте в течение года, что превышает максимально допустимый по закону трехмесячный срок". Это не удивительно, так как мэр все это время находился в СИЗО по подозрению в уклонении от уплаты налогов. В июле суд приговорил Касьянова к двум с половиной годам колонии-поселения и необходимость отстранения его городским законодательным собранием отпала сама собой.

Первой "жертвой" президентских поправок в закон о местном самоуправлении стал в июне 2009 года мэр города Озерска Челябинской области Сергей Чернышев. За отставку мэра проголосовал 21 депутат городского собрания из 22. Глава региона солидаризировался с мнением депутатов. Было заявлено, что он не возражает против такой меры, поскольку социально-экономическая ситуация в городском округе вызывает опасения, а рейтинг Чернышева составляет лишь около шести процентов.

Кроме того, судя по публикациям СМИ, были озвучены обвинения в адрес Чернышева о предоставлении частным предприятиям бюджетных кредитов, из которых большая часть не возвращена. Также представитель губернатора уведомил депутатов, что мэр города "неожиданно ушел в отпуск без согласования с губернатором, которое необходимо получить в этом случае".

Отстраненный городским заксобранием Чернышев обратился в суд. Озерский городской суд Челябинской области, выслушав позиции сторон и заслушав свидетелей по делу, признал решение депутатов об удалении в отставку главы города незаконным и подлежащим отмене.

Вторым мэром, отстраненным от должности в связи с принятием президентских поправок в ФЗ-131, стал уже упоминавшийся выше глава Мегиона Александр Кузьмин.

Далее последовала целая череда отставок мэров российских городов. 16 июля 2009 года был удален в отставку мэр Суздаля Сергей Годунин, - по инициативе горсовета, с формулировкой "за бездействие", которое выразилось в неопубликовании ряда решений мэрии.

Следующим в конце июня стал мэр города Чайковский Пермского края. Градоначальник Юрий Востриков был смещен с должности депутатами гордумы по предложению губернатора Олега Чиркунова. Главной претензией к мэру стало неумение управлять и обеспечить жизнедеятельность города, а также нарушение прав и интересов граждан при предоставлении коммунальных услуг. В частности, в городе три месяца отсутствовала горячая вода, так как управляющие компании задолжали теплоснабжающим организациям 270 млн. рублей, и энергетики"перекрыли кран".

В августе 2009 года была предпринята неудачная попытка сместить со своего поста главу города Апатиты, члена КПРФ Михаила Антропова. В отношении градоначальника были возбуждены два уголовных дела: первое по статье "неисполнение решения суда" (обязывавшего его уволить своего заместителя Ольгу Савельеву); второе - о якобы незаконной передачи статуса поставщика электроэнергии в Апатитах от одной компании к другой.

Губернатор Мурманской области озвучил намерение в середине августа внести в горсовет города Апатиты обращение с предложением снять с должности главу муниципалитета. Но, судя по тому, что "красный" мэр благополучно управляет городом по сей день, оснований для отставки не нашлось.

Всего за период с весны 2009 года по осень 2010-го в России были смещены со своего поста более 10 градоначальников. Среди формулировок - "систематическое неисполнение своих обязанностей", "критическая ситуация в системе ЖКХ и в санитарном состоянии города" и другие.

Встречаются и неудачные попытки отставить мэра со своего поста, как произошло, к примеру, с градоначальником Барнаула - городское собрание его отставку, инициированную губернатором, не приняло.

А вот мэра города Лахденпохьи, что в Карелии, в марте 2010 года депутаты городского собрания отправили в отставку за проблемы в сфере ЖКХ и за срыв отопительного сезона. Ирония ситуации заключается в том, что на пост главы города виновник был избран лишь в октябре 2009 года. И с этого момента в горсовете дважды поднимался вопрос о его отставке.

Таким образом, вплоть до недавнего времени основной и единственной причиной смещения избранного мэра со своего поста оставался приговор суда. Лишь по итогам политической реформы градоначальников начали "снимать" в том числе за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Такие полномочия получили губернаторы и городские собрания. Но электорат по-прежнему практически не имеет возможности отозвать со своего поста избранного мэра.

Впрочем, политологи и эксперты не видят в такой ситуации ничего удивительного. Председатель Межрегионального объединения избирателей, эксперт ассоциации "Голос" Андрей Бузин, отвечая на вопрос корреспондента "Правды.Ру" о перспективах модернизации законодательства, его дальнейшей демократизации, отметил, что отзыв всенародно избранного мэра всегда будет затруднен чисто юридически.

"Вообще я к процедуре отзыва депутата, мэра, избираемого лица, отношусь не положительно, а отрицательно, - сказал Бузин. - Помимо юридических трудностей здесь возникает и такой вопрос, что мэру работать будет практически невозможно. Можно будет из раза в раз инициировать эту самую процедуру, в том числе и со стороны администрации".

"Отзыв депутатов - это один из элементов советской избирательной системы. А в советские времена отзыв довольно часто практиковался, но не со стороны избирателей, а со стороны партийных комитетов, которые инициировали собрания, - пояснил эксперт. - Так и здесь, процедура отзыва мэра будет инициироваться администрацией".

Андрей Бузин подчеркнул, что ему не известно ни одной демократической страны, где была бы реализована процедура отзыва избранного лица избирателями.

Ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры Оксана Гончаренко в свою очередь, объяснила, что "сегодня для отстранения мэра от должности нужны условия. В том числе, когда речь идет о неэффективной работе, это должно быть доказано в судебном порядке".

"То есть это не просто безосновательная воля губернатора, - подчеркнул политолог. - В этом плане, мне кажется, система достаточно продумана, и важно, чтобы на данный момент она работала".

"То есть думаю, в ближайшее время новых идей здесь, может, и не потребуется", - сказала она, отвечая на вопрос о возможности дальнейшей демократизации законодательства. "Гораздо важнее, чтобы то, что уже принято, работало качественно", - подчеркнула Оксана Гончаренко.