Местное самоуправление: Обыкновенное раздвоение... системы

Пермь находится на пороге масштабной реформы системы управления городом

Логику и концепцию грядущих преобразований определяет реформа всей системы местного самоуправления, которую начала федеральная власть. В первом чтении новый закон «О местном самоуправлении» будет, скорее всего, принят еще до Нового года, потом его перенесут на следующую сессию Госдумы. По оценкам московских экспертов, проект «комиссии Козака» станет законом в ближайшие 2–3 месяца. К этому моменту система управления в Перми начнет видоизменяться в соответствии с идеологией нового закона.

В целом, обсуждающийся сейчас в мэрии и Пермской городской думе план реорганизации системы власти в Перми состоит из двух этапов.

Первый, который должен быть реализован до июня 2003 года, включает в себя переподчинение отраслевых служб районных администраций соответствующим городским ведомствам; оптимизацию их структуры и кадрового состава, закрепление конкретных задач; корректировку смет ведомств и районов. Этот этап может начать реализовываться уже в ближайшее время.

Ко второму этапу, который может быть реализован только в 2005 году, следует отнестись не менее внимательно. Так, один из вариантов развития событий включает в себя введение должности главы администрации города и разграничение полномочий между ним и главой города. По этому поводу уже появилась шутка о двуглавом медведе на гербе города Перми).

Разделение хозяйственных, финансовых и представительских полномочий на территории города в соответствии с новым законом «О местном самоуправлении» может быть осуществлено путем создания принципиально новой структуры исполнительного органа местного самоуправления Перми.

В новой системе представительские функции (представление интересов и задач городского сообщества в форме поручения исполнять эти функции от имени и по поручению граждан города), бюджетный процесс, контроль за финансовыми потоками бюджета предоставляется главе города, а выполнение хозяйственных функций поручается главе администрации города.

При этом глава города, до изменения законодательства, избирается населением (судя по поступившему в Госдуму проекту Козака, будет избираться и дальше), а глава администрации города назначается главой города. Функциональные ведомства и территориальные комитеты находятся в подчинении главы администрации города.

Перспектива метаморфоз пермской городской власти, безусловно, впечатляет. Очевидно, что к главным результатам реформы стоит отнести не только оптимизацию системы управления (которая еще должна доказать свою состоятельность), но и очевидное изменение статуса, имиджа и положения первых лиц пермской мэрии. Система, с одной стороны, может стать более прозрачной и простой. С другой — более сложной и малопонятной, прежде всего, для массового сознания.

Очевидно, что при условии реализации вышеописанного сценария глава города станет более политической фигурой. Глава администрации станет непосредственным управляющим городским хозяйством. Впрочем, это только один из вариантов развития событий — первые лица мэрии пока что склоняются к другому, при котором должности главы города и главы местной администрации будут все–таки совмещены.

Пойдет реформа системы управления городом в соответствии с вышеизложенной концепцией или каким–то другим путем, это открытый вопрос, который обе ветви местного самоуправления Перми должны решить, по крайней мере, до окончания срока своих полномочий. Тем временем один из собеседников «Компаньона» утверждает, что процесс обсуждения первого этапа реформы в мэрии уже перешел в стадию принятия решений. И о них будет объявлено в ближайшие недели.

Необходимость общегородской реорганизации назрела давно — система исполнительной власти в Перми практически в неизменном виде существует с 1992 года. За прошедшие 10 лет законодательство в стране, в рамках которого должны действовать органы местного самоуправления, существенно изменилось, причем по всем главным направлениям: принята Конституция, вышел Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, прошла приватизация и существенно сократился госсектор в сфере производства и услуг, сформировался муниципальный сектор экономики, социальная и жилищная сфера из ведомственной перешла в муниципальную... Изменилось практически все за исключением самой структуры управления городом.

Одной из ключевых проблем к настоящему времени стало распределение полномочий и ответственности между мэрией и администрациями городских районов, которые в соответствующем масштабе ее, в общем–то, дублируют. В итоге сложилась такая ситуация, когда решение, принятое в любом из отраслевых комитетов мэрии, прежде чем дойти до районного уровня, проходило многоступенчатую и парадоксальную цепочку согласований: решение комитета направляется мэру, тот, в свою очередь, — главе района. После этого районный руководитель отдает распоряжение подразделению районной администрации, и только после этого начинается работа.

Очевидно, что при таком раскладе механизм городской власти большей частью совершает абсолютно холостые движения. Учитывая, что эта картина бесполезных движений для Перми ежедневна и обыденна, становится понятно, отчего именно с реорганизации районных администраций мэрия и предполагает начать реформу системы городского управления.

«Районная администрация, по сути, является надзорной структурой, дублируя функции отраслевых ведомств, инспекции по содержанию территории, иных надзорных инстанций. Не имея прямых полномочий, и соответственно, прямой ответственности, она по определению не может работать эффективно, ибо не имеет конкретных задач и ресурсов для их решения... Для повышения эффективности управления, его результативности необходимо создать вертикально интегрированную систему управления городом, позволяющую исключить размывание ответственности за результаты работы и позволяющую сократить управленческий аппарат».

Эта цитата из аналитической записки, в которой характеризуется состояние нынешней системы управления городом и места в ней районных администраций, достаточно красноречиво характеризует проблему и рисует путь ее решения. По имеющейся информации, несмотря на неоднозначное восприятие грядущей реформы со стороны районных начальников, мэрия готова начать реформу с переподчинения районных управлений напрямую отраслевым управлениям администрации города.

Предварительным итогом первого шага городс кой бюрократической реформы может стать переход структурных отраслевых подразделений администраций районов в подчинение и состав городских отраслевых подразделений. В таком случае исключение составит только аппарат районной администрации.

Эти решения, скорее всего, будут оформлены в виде постановлений главы города и закреплены соответствующим решением Пермской городской думы. Это может случиться либо уже в декабре, либо в начале следующего года.

В том случае, если этот шаг будет сделан, то наиболее логичным следующим шагом станет изменение статуса районных администраций и, конечно, статуса их глав. Глава района в таком случае станет председателем комитета территориального управления или «управляющим территорией». В его непосредственном управлении будут находиться службы обеспечения деятельности (хозяйственная служба, служба эксплуатации, связи, служба охраны...). Помимо этого, в его непосредственном подчинении будут также находиться службы выполнения госполномочий на территории района по обслуживанию призыва в армию, выборов и т. д. Управляющий территорией со вспомогательной службой будет обеспечивать функционирование территориальных представительств в районе, а также нести ответственность и организовывать работу по мобилизации на особый период, призыву на военную службу и пр.

Территориальные комитеты в конечном итоге войдут в состав администрации города и будут подчиняться непосредственно первому заместителю главы города.

Таким образом, территориальный принцип без ресурсов и полномочий уступит место отраслевому. Бывший районный управленец будет входить в общегородские структуры, будет наделен соответствующими полномочиями и станет, соответственно, выполнять единые для всего города задачи. Именно таким образом система управления городом может стать более простой и эффективной. А вертикаль исполнительной власти в областном центре станет завершенной конструкцией.

Как сторонники, так и противники этой концепции говорят о том, что житель города, обращаясь в бывший райотдел, будет иметь дело с городской, а не районной властью, то есть мэрия лишится своеобразного буфера между собой и электоратом.

Однако понятно и то, что за все ошибки и недочеты районного масштаба городская администрация несет ответственность и сейчас. Реформирование системы должно устранить многоступенчатость и высвободить людей для решения новых задач. Вертикальная структура управления городским хозяйством, по разным оценкам, позволит минимум на 10% сократить управленческий аппарат.

Сергей ИЛЬИН,

"Новый компаньон" (Пермь)