Своя рука владыка

Почему в России слаб бюджетный контроль

Дуракам закон не писан
(Наблюдение)

Легенды и мифы бюджетного профицита
Январь-сентябрь 2003 года еще раз подтвердил общеизвестную истину о неравномерном и субъективном характере исполнения федерального бюджета России.

Согласно официальному отчету Минфина, доходы федерального бюджета (1893,6 млрд. руб.) превысили бюджетные проектировки на 7,6%. Казалось, самое время радоваться появлению возможности направить дополнительные средства на решение наиболее насущных проблем страны, — однако в то же время расходы (1771,5 млрд. руб.) были недофинансированы на 4,3% (в том числе в сентябре — на целых 10,8%).

Этот структурный маневр ярко и убедительно показывает реальную мотивацию российского государства и в первую очередь Минфина. Торжествующие либеральные фундаменталисты (метко охарактеризованные одним фондовым аналитиком как «либеральные каннибалы») считают своей целью достижение не конкретных целей, в том числе экономического развития, но формальных статистических показателей. Когда-то таким показателем была инфляция, сегодня им стал профицит бюджета.

Благодаря сжатию расходов одновременно с получением сверхплановых доходов его по итогам девяти месяцев удалось довести до головокружительного уровня — 1,3% ВВП или 122,1 млрд. руб. Даже после беспрецедентной по своему бесстыдству операции, в ходе которой в обмен на увеличение расходов бюджета 2003 года на 68,9 млрд. руб. «партия власти» фактически отказалась от содержательного рассмотрения проекта бюджета 2004 года, приняв его, по сути, «с закрытыми глазами», годовой профицит все равно в полтора раза превысит предусмотренный законом уровень и составит более 110 млрд. руб.

Парии и фавориты Минфина
Естественно, что общее недофинансирование расходной части бюджета по-разному коснулось его различных статей.

Полностью, на 100% были недофинансированы расходы на суды, МинЧС, СМИ, пополнение госрезервов, мобилизационную подготовку и космос.

Незначительно (в пределах 3%) недофинансировались госуправление и экология (финансирование составило по 99,8% бюджетных проектировок), правоохранительную систему и госбезопасность, помощь регионам и дорожное хозяйство (по 99.3%), транспорт и связь (99.2%), оборону (98.9%), социальную политику (98,2%).

Значительное недофинансирование (до 10%) наблюдалось в отношении расходов на утилизацию вооружений (бюджетные проектировки выполнены на 96.8%), а также являющихся вечными «париями Минфина» сельское хозяйство (95,3%) и промышленность (94,5%).

В наименьшей степени были выполнены бюджетные проектировки в отношении бюджетного фонда Минатома (на 88,1%), военной реформы (85,3%) и рыночной инфраструктуры (80,2%).

Поразительно, что при этом целый ряд бюджетных статей финансировался сверх плана. Этот беспрецедентный в истории российского бюджета случай, строго говоря, является даже более серьезным нарушением, чем недофинансирование. Однако перед выборами возможно все, и «незаметное» выделение дополнительных средств на политически значимые статьи – такая же беспроигрышная политтехнология, как и выступление президента на съезде «партии власти», да еще и в условиях фактического запрета на агитацию. В январе-сентябре 2003 года расходы федерального бюджета на науку превысили предусмотренный бюджетными проектировками уровень на 3.0%, на образование – на 2.7%, на культуру – на 0,6% и, наконец, на здравоохранение – на 0,2%.

Понятно, что в условиях общего недофинансирования расходной части Минфин смог выделить дополнительные средства перечисленным статьям только потому, что сократил финансирование других нужд.

Наиболее болезненно практика «перетасовки» расходов проявляется в межбюджетных отношениях, в сфере которых царят полный произвол центра и бесправие регионов, слегка прикрытые флером наукообразности и даже формально демократическими процедурами. Наиболее серьезным последствием полной безответственности в этой сфере явилось решение федеральных властей о повышении зарплат бюджетников в начале 2002 года. Регионы были поставлены перед необходимостью финансировать внезапно возросшие расходы «из своего кармана», и многие вынужденно направили на эти нужды средства, предназначавшиеся ЖКХ. Результатом стала подлинная катастрофа зимы 2002/2003 годов, когда количество жертв отключений тепла и света выросло со 116 тыс. до более чем 2,1 млн. чел.

Мертвые деньги Минфина
Наиболее ярко неэффективность использования бюджетных средств проявилась в наличии огромных неиспользуемых остатков на счетах федерального бюджета, значительно превышающих даже величину официального «финансового резерва». В бюджете «зависли» такие суммы, что в середине прошлого года наличие проблемы вынужден был признать даже сам Минфин, однако и прилагаемые им усилия, и жесткий контроль правительства принес лишь к незначительным результатам: на начало 2003 года неиспользуемые остатки средств на счетах федерального бюджета составляли 280,4 млрд. руб.!

Последующее их изменение было крайне неравномерным. Так, за первый квартал они увеличились на 20,7 млрд. руб., за второй снизились на 43,4 млрд. руб., за июль выросли на 24.2, за август уменьшились на 31,5 и за сентябрь – еще на 4,0 млрд. руб. В целом за девять месяцев они сократились на 34,0 млрд. руб. – на 12%, до 246,4 млрд. руб.

Это было бы серьезным достижением, которое заслуживало бы искреннего уважения, если быуходящие из неиспользуемых остатков федерального бюджета были направлены на решение реальных проблем страны. Однако этого не произошло.

Формально высвобожденные из неиспользуемых остатков бюджета средства действительно передавались бюджетополучателям. Однако правила использования последними средств бюджета настолько сложны (а в ряде случаев сотрудники бюджетополучателей настолько плохо подготовлены), что из месяца в месяц, из эти средства накапливаются на счетах бюджетополучателей и оседают без движения уже на них.

Движение неиспользуемых средств на счетах бюджетополучателей тоже неравномерно. В первом квартале рост составил 79,8 млрд. руб., во втором – еще 24,4 млрд. руб. В июле остатки средств на счетах бюджетополучателей удалось сократить на 2,0 млрд. руб., а августе – уже на 11.6, однако в сентябре они снова выросли на 10,7 млрд. руб.

В результате параллельно с сокращением неиспользуемых средств на счетах бюджета на 34 млрд. руб. неиспользуемые средства на счетах бюджетополучателей выросли за январь-сентябрь на 113,1 млрд. руб.! Таким образом, в целом деньги, замороженные только в федеральной части бюджетной системы России, выросли за январь-сентябрь 2003 года на 69,1 млрд. руб.

Понятно, что таким образом, «стерилизуя» денежную массу и недоплачивая бюджетополучателям обещанные деньги, Минфин борется с инфляцией. Однако это тот самый случай, когда лекарство действительно страшнее болезни, ибо столь извращенная антиинфляционная политика не просто дезорганизует общество (ибо бюджетополучатели, конечно, всерьез рассчитывают на обещанные им бюджетные средства), но и полностью обессмысливает добросовестность налогоплательщиков.

Даже в предположении, что борьба с инфляцией важнее развития экономики и что не находящие себе применения деньги действительно нужно «стерилизовать», а не вовлекать в оборот, создавая новые возможности для инвестирования (самыми разными методами – от либеральных защиты собственности и антимонопольной политики до государственного гарантирования крупных инвестиционных проектов), выбранная Минфином политика слишком груба. Стерилизация денежной массы замораживанием ее в бюджете - столь же разумная (хотя и менее эффективная) политика, что и лечение головной боли гильотиной.

Значительно более оправданным является «связывание» излишней рублевой ликвидности во внутренних государственных займах при направлении излишних валютных резервов на досрочное погашение внешнего долга. Подчеркнем: с точки зрения здравого смысла эта политика неразумна, как и весь курс на стерилизацию денежной массы.

Но вред от нее на порядок меньше, чем от сегодняшних действий Минфина.

Счетная палата: «чужой среди своих»
Причина описанных безобразий – фактическое отсутствие независимого контроля над исполнением бюджета. Именно из-за этого Минфин практически свободен в своей бюджетной политике.

Между тем в России аж с 1995 года функционирует специальный государственный орган, призванный обеспечивать контроль за использованием бюджетных средств, - Счетная палата.

С ней было связано много разнообразных надежд, но большинство их, в конечном счете, так и не оправдалось. Счетная палата (на жаргоне госслужащих «палатка») занимается в основном относительно мелкими вопросами, не прикасаясь к по-настоящему наболевшим или не имея реального права голоса при их решении.

За время работы Счетной палаты стало ясно: незначительность ее реального влияния вызвана не личностями ее руководителей, а глубокими институциональными причинами.

Прежде всего, такой причиной является зависимость от главного объекта контроля – Минфина, который утверждает годовую смету Счетной палаты. Понятно, что контролировать того, кто определяет масштабы, темпы и характер ваших расходов невозможно в принципе. Более того: третий год подряд закон о бюджете по настоянию правительства (то есть того же Минфина) дополняется специальной статьей, приостанавливающей Закон о Счетной палате в части, предусматривающей ее контроль за исполнением федерального бюджета!

Вторая причина неэффективности Счетной палаты - не профессиональный характер назначения аудиторов (порой производящий впечатление откровенно коррупционного). Аудиторов от Госдумы назначают фактически партии, в результате чего аудиторы проводят «партийную», а не государственную линию. В Совете же Федерации их назначают наиболее влиятельные губернаторы (классическим примером служит Р.Абрамович, который провел в Счетную палату в качестве аудитора экс-губернатора Чукотки Назарова).

Назначение аудиторов палатами парламента и, соответственно, их подотчетность напрямую этим палатам предопределяет отсутствие единого внутреннего руководства Счетной палата (так как аудиторы на деле не подчиняются ее Председателю).

Устранение этих пороков позволит без каких-либо затрат изменить лицо Счетной палаты, придать ей по-настоящему профессиональный характер. Необходимо, в частности, утверждать смету Счетной палаты в рамках очередного федерального бюджета по представлению Председателя Счетной палаты (а не Министра финансов!) и добиться, чтобы закон о ней исполнялся в полном объеме.

Важной задачей является изменение характера формирования Счетной палаты: палаты Федерального Собрания должны выбирать аудиторов из кандидатур, предложенных Председателем Счетной палаты или президентом (ясно, что тому их будет предлагать тот же Председатель).

Принципиально важно, что без создания действенного механизма контроля над исполнением бюджета граждане России будут поражены в правах, бюджетная система будет оставаться неэффективной, а уплата налогов – в лучшем случае бессмысленной (если вообще не контрпродуктивной, как в бюджете-2004, предусматривающем их инвестирование в развитие стратегических конкурентов России).

Михаил Делягин,
Председатель Президиума – научный руководитель Института проблем глобализации, д.э.н.
Специально для "ПРАВДЫ.Ру"