Кто ворует варенье? (Минфин хочет приструнить непутевых губернаторов)

Бюджетные баталии, войны, противостояние, поиск виноватого, достижение компромисса — все эти определения вполне подходят для описания процесса принятия бюджета Мурманской области. Можно с уверенностью прогнозировать, что через пару недель (как только депутаты областной Думы выйдут на работу после летних каникул) мы вновь станем свидетелями жестокой схватки — депутаты приступят к работе над проектом бюджета 2004 года.

ПОБЕДА СБОРНОЙ КРЕМЛЯ

Бюджет прошлого года был внесен губернатором в областную Думу на месяц позже установленного законодательством срока (в ноябре вместо 20 октября). Свою нерасторопность губернаторская команда мотивировала тем, что бюджет нашего региона можно рассматривать только после того, как утверждены основные параметры бюджета федерального, в котором прописана финансовая помощь регионам из центра.

Похоже, что в нынешнем году исполнительной власти региона придется подготовить основной финансовый закон Мурманской области вовремя, и более того — поторопиться с его внесением на рассмотрение Думы. Ссылки на то, что федеральный бюджет еще не рассматривался и не утверждался, в этом году объективно "не пляшут".

Схема рассмотрения проекта федерального бюджета в нынешнем году отработана до мелочей: в конце июля Минфин провел "нулевое" чтение документа с центристскими (читай — прокремлевскими) фракциями в Госдуме, затем предъявил его Совету Федерации, и затем в середине августа вынес на рассмотрение правительства. Дальше — проще: в начале ноября проект должна принять нижняя палата парламента, в конце месяца — верхняя, затем бюджет направляется на подпись президенту и уже в середине декабря публикуется в "Российской газете". По этому плану сейчас и идет работа. В середине августа российское правительство уже одобрило разработанный Минфином проект федерального бюджета на 2004 год.

Проект государственного бюджета следующего года выглядит прекрасно: доходы составят 2,7 триллиона рублей (около 90 миллиардов долларов) и вырастут по сравнению с 2003 годом на 13 процентов (при 10-процентном прогнозе инфляции).

Правда, государственный бюджет будет приниматься на фоне думских выборов, но Минфин не сомневается в способности президентской администрации дать нужную команду "квартету" проправительственных фракций. И, скорее всего, уже в середине ноября бюджет будет принят. По крайней мере, министр финансов РФ Алексей Кудрин уверенно заявил о том, что "принятие бюджета на федеральном уровне будет проходить более рационально, чем в предыдущие годы. Госдума последний раз соберется на пленарное заседание 27 ноября. И к этому моменту федеральный бюджет должен быть принят уже в окончательном чтении".

Приоритетами бюджета-2004 стали снижение налогового бремени, сокращение государственных расходов и поддержка социальной сферы. При этом ключевая идея государственного бюджета — отмена налога с продаж и очередное перераспределение налоговых доходов, так как нынешний бюджет принимается в условиях налоговой реформы. Однако не это главное. Для регионов гораздо важнее, как будут распределены налоги между федеральным центром и региональными бюджетами. И здесь не обошлось без сюрпризов. Уже "нулевое" чтение показало: в первом тайме бюджетных игр сборная Кремля добилась убедительной победы над регионами. Некоторые депутаты даже придумали шутку по этому поводу: "Проект бюджета напоминает человека с зубной болью, флюс которого раздут в федеральную сторону". Впрочем, шутки и прибаутки не помешали большинству депутатов Госдумы одобрить проект бюджета в предварительном чтении.

СНАЧАЛА ОТРЕЗАТЬ, ПОТОМ ВОЗМЕСТИТЬ

Что же заставило депутатов сравнить проект бюджета с раздутым флюсом? Ответ прост — налоговая политика федерального центра. Например, отмена налога с продаж (НСП), все доходы от которого поступали в региональные бюджеты, чревата для Мурманской области потерей 700 миллионов рублей, а это практически шестая часть всех доходов областного бюджета. В целом по стране в 2003 году сборы от НСП составили около 60 миллиардов рублей, в 2004 году могли бы составить 63-64 миллиарда. Могли бы — но не составят. Расчеты комитета Госдумы по бюджету и налогам показывают, что ряд регионов из-за отмены налога с продаж потеряет до 12 процентов своих доходов. Наибольший процент потерь при этом приходится даже не на Москву, где объемы продаж максимальны, а на Камчатскую область. Далее в списке "секвестированных" регионов идет Московская область — ее потери составят 10 процентов собственных доходов.

Добиться согласия депутатов на эту операцию правительству удалосьтолько тогда, когда оно твердо обещало, что регионы в качестве компенсаций получат дополнительные 2 процента сборов от налога на прибыль (эта двухпроцентная "добавка" могла дать регионам почти полную компенсацию потерь от отмены НСП). Кроме этого, правительство, учитывая предстоящее повышение зарплаты бюджетникам, обещало передать регионам федеральную долю акцизов на водку (в 2003 году эти сборы по стране составят 22 миллиарда рублей).

Однако "нулевое" обсуждение бюджета показало, что в бюджете заложены иные цифры. Во-первых, вместо двух дополнительных процентов от налога на прибыль регионам предлагается отдать только один. Нужно отметить, что налог на прибыль относится к тем, которые легче всего "спрятать", что известно любому экономисту. Показательна ситуация с налогом на прибыль в Мурманской области. В первом полугодии 2003 года удельный вес налога на прибыль в бюджете регионаснизился с 21,5 процента (первое полугодие 2002 года) до 15,6 процента в текущем году. Несмотря на то, что плательщиками налога являются крупные финансово-промышленные группы, чьи предприятия расположены на территории Мурманской области, заставить их в полном объеме платить этот налог исполнительная власть региона попросту не может. И нельзя ожидать, что ситуация кардинально изменится в будущем году. Так что Мурманская область фактически не может рассчитывать на эту компенсацию федерального центра.

Кроме того, в качестве "возмещения" Правительство РФ предложило отдать регионам "федеральную" долю поступлений от налога на вмененный доход для малого бизнеса. А также доходы от акцизов на водку и ликеро-водочные изделия (в первом полугодии нынешнего года производство ликеро-водочной продукции в Мурманской области сократилось на 65,7 процента, а сборы налога с акцизов — на 2, 2 процента).

Таким образом, исполнительной власти Мурманской области вряд ли стоит уповать на ощутимую пользу от перераспределения этих налогов. Что касается финансовой помощи (субвенции и дотации), то их объем в бюджете РФ 2004 года остался на прежнем уровне.

ДЕТИ НА КУХНЕ

Естественно, что сразу после того как региональные лидеры ознакомились с проектом государственного бюджета на 2004 год, они начали критиковать федеральный центр. Региональное губернаторское лобби (в основном старожилы и третьесрочники) пошло в атаку. Так, свердловский губернатор Эдуард Россель критиковал Минфин за передачу регионам в качестве компенсации налога на прибыль — одного из самых непостоянных и плохо собираемых. Кроме того, Россель пенял федералам на то, что они дают предприятиям слишком много льгот, позволяющих уменьшить выплаты по данному налогу, и в итоге все компенсации регионам сходят на нет.

Не менее критично выступал и губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Юрий Неелов. По его словам, из-за изменений в Налоговом кодексе РФ окружной бюджет потеряет практически половину доходов.

Не остался в стороне и губернатор Мурманской области Юрий Евдокимов, заявивший о том, что "из-за постоянно изменяющегося российского налогового законодательства Мурманская область теряет часть доходных источников и несет дополнительные расходы". По словам губернатора, за два последних года Мурманская область потеряла 4,7 миллиарда рублей доходов консолидированного областного бюджета.

Однако, несмотря на заявления отдельных губернаторов, серьезной оппозиции федеральным планам так и не появилось. Сейчас ценится совсем другое — на местах нужно работать, а в центре говорить. Но со смыслом и по делу.

В Минфине происходящую централизацию объясняют тем, что государство концентрирует в собственных руках денежные средства для выплаты огромного внешнего долга, проведения военной и судебной реформ, финансирования различных федеральных программ, активизации помощи депрессивным территориям. Новая идеология Кремля сегодня выглядит следующим образом: централизация финансовых потоков как гарантия от развала страны и от формирования региональных княжеств. Проще говоря, федеральные власти хотят при помощи финансовых рычагов урезать региональную вольницу и заставить разумно тратить деньги губернаторов, которым Ельцин в свое время предложил столько суверенитета, сколько смогут унести. Получив почти всю власть в стране, они так и не решили, что с ней делать, а многие использовали ее в основном для того, чтобы построить семейно-клановые капитализмы в отдельно взятых субъектах.

А мудреное слово "субсидиарность", которое так любят употреблять наши политики, попросту означает адекватное распределение полномочий между центром и периферией. Оно тесно переплетается с такими понятиями, как "политическая грамотность", "демократия" и "гражданское общество". Например, ребенку можно и нужно доверять орудовать на кухне, помогая взрослым, но при условии, что он не будет воровать варенье из банок, научится пользоваться взрослыми орудиями труда и иногда будет просить совета у старших.

А сегодня, откровенно говоря, многие губернаторы "воруют варенье из банок", а из имеющихся на региональной кухне продуктов варят такие обеды, которые семья кушать не в состоянии.

АТАКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ

Атака на регионы, предпринятая Минфином в нынешнем году, будет не последней. Сейчас федеральное правительство готовит поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. И если раньше "битву" с правительством за региональные бюджеты можно было вести каждый год, то вскоре налоговые источники региональных бюджетов будут закреплены на десять лет вперед, а у федерального центра появится новый рычаг давления на регионы — введение временной финансовой администрации там, где региональные власти не справляются со своими обязанностями.

В случае принятия поправок с 2005 года все российские налоги будут разделены по следующей схеме. Региональные бюджеты получат 100 процентов налога на имущество организаций и налога на игорный бизнес, 30 процентов поступлений по упрощенной системе налогообложения, единого налога на вмененный доход и единого сельхозналога, 50 процентов подоходного налога и 5 процентов налога на добычу полезных ископаемых. И в этом случае новый налоговый передел может поставить Мурманскую область в такие условия, что нынешние взаимоотношения с федеральным центром исполнительной власти покажутся просто райскими.

Если у Мурманской области забрать 50 процентов подоходного налога (как планирует сделать федеральный центр), то формирование и исполнение областного бюджета вообще оказывается под вопросом. Дело в том, что сейчас доходы областного бюджета на 51 процент сформированы именно налогом на доходы физических лиц. Забрать половину в центр — означает оставить область без доходов. Все это может привести к банкротству региона и, соответственно, отставке действующего губернатора. Но и на эту гипотетическую ситуацию у федерального центра есть ответ. Поправки в Бюджетный кодекс допускают введение временной финансовой администрации в субъектах Федерации и муниципалитетах, у которых долги по обязательствам бюджета превысили 30 процентов годовых доходов. Полномочия финансовой администрации весьма велики — фактически на срок ее действия (по проекту поправок — год) местная власть превращается в фикцию.

Возникает вполне закономерный вопрос: для чего федеральный центр проводит столь жесткую политику по отношению к регионам? Некоторые аналитики считают, что подобные финансовые меры во многом понизят престиж губернаторской должности, за которую в настоящее время идет жестокая битва. Таким образом, автоматически сократится количество людей, стремящихся к участию в политических региональных играх. Кресло губернатора перестанет быть столь привлекательным, как сейчас, на посту главы региона придется трудиться в поте лица и доказывать свою состоятельность как руководителя.

Трудно не заметить, что в последние годы российское правительство исповедует (с неизменной подачи Минфина) исключительно бухгалтерский подход по отношению к регионам, настаивая при этом, чтобы региональные власти жили по средствам. Для решения этой задачи даже создана специальная комиссия по "оптимизации бюджетных расходов".

Мурманская область по средствам жить не научилась и учиться, похоже, не желает. Последние четыре года областной бюджет принимается с дефицитом, а два последних года — с максимально допустимым дефицитом. При этом практически ежегодно в середине года бюджет подвергается секвестированию. На практике это означает, что реальный дефицит (нехватка денежных средств) во много раз превышает цифры, заложенные в основном финансовом документе.

Правда, в прошлом году депутаты Мурманской областной Думы попробовали переломить бюджетную ситуацию. Депутатская группа "Народный депутат Мурмана" настаивала на принятии бездефицитного бюджета, призывая и губернатора, и областной департамент финансов жить по средствам, то есть тратить только то, что реально заработали, и не залезать в долги. Однако губернатор Юрий Евдокимов и слышать ничего не хотел о думских новациях, предпочитая называть депутатскую группу "кучкой людей, пытающихся дестабилизировать обстановку в регионе". Власти пытались изобразить некую картонную декорацию экономической стабильности в регионе и спускали собак на всякого, кто вздумал дышать на карточный домик нашей стабильности.

В нынешнем году на принятии регионами бездефицитных бюджетов, сверстанных на пределе возможностей, но при этом сбалансированных и реалистичных, настаивает и Минфин, и российское правительство. В соответствии с ценными указаниями федерального центра Мурманской области либо действительно придется жить по средствам, рассчитывая на финансовую помощь Минфина, либо вновь накапливать долги, входить в "контру" с Москвой, впадать в состояние "мы люди не местные" и становиться хроническим плаксивым попрошайкой дотаций для того, чтобы область не свалилась за грань социального взрыва.

Из этого следует, что в нынешнем году областной департамент финансов должен представить на суд депутатов как минимум две концепции областного бюджета — бездефицитного и стандартного (старого, но с новыми цифрами).

По данным "Курьера", областные финансисты действительно готовы подготовить концепцию бездефицитного бюджета. Но есть одно "но". Концептуально поменять схему построения областного бюджета в год выборов действующего губернатора очень непросто. Глава исполнительной власти Юрий Евдокимов должен сам решить, как область будет выходить из нынешнего финансового кризиса — либо продолжит накапливать долги (бюджет с максимально допустимым дефицитом), либо начнет жить по средствам (бездефицитный бюджет). На чем остановит свой выбор губернатор, станет ясно через месяц.

Екатерина ИВАНОВА
Норд-Вестъ Курьер

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОТАЦИЙ МЕЖДУ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Правительство РФ одобрило распределение дотаций 38 субъектам РФ из федерального бюджета на общую сумму 4 миллиарда 69 миллионов 202 тысячи рублей для обеспечения сбалансированности бюджетов. Решение об этом, как сообщил департамент правительственной информации, было принято на заседании кабинета министров.

В том числе 32 субъекта РФ были отобраны Минфином РФ в соответствии с порядком отбора регионов для предоставления им дотаций в целях обеспечения сбалансированности бюджетов, включая возмещение выпадающих доходов из-за изменения налогового законодательства. Кроме того, при отборе субъектов учитывалась кредиторская задолженность по социально-значимым расходам.

Помимо этих регионов в проекте распоряжения правительства предусмотрены дотации еще 6 субъектам РФ: Чечне — на обеспечение деятельности вновь избранного Госсовета, Ленинградской области — для компенсации выпадающих доходов по акцизам на табачные изделия, Северной Осетии и Эвенкийскому автономному округу — в связи со снижением уровня поступления доходов в текущем году, а также Якутии и Иркутской области — в связи с возникшей чрезвычайной ситуацией по завозу грузов.

По итогам заседания правительства было утверждено следующее распределение дотаций между 38 субъектами РФ (цифры приведены в миллионах рублей).

Адыгея — 48,758
Кабардино-Балкария — 72,554
Калмыкия — 27,1
Карелия — 62,931
Коми — 85,232
Марий Эл — 57,11
Якутия — 245,0
Северная Осетия — 106,463
Тыва — 59,075
Удмуртия — 113,308
Хакасия — 49,219
Чеченская Республика — 50
Алтайский край — 248,895
Амурская область — 130,315
Белгородская область — 94,378
Волгоградская область — 151,447
Воронежская область — 252,973
Иркутская область — 203,925
Кемеровская область — 273,768
Кировская область — 119,313
Курганская область — 91,253
Курская область — 69,891
Ленинградская область — 150
МУРМАНСКАЯ ОБЛАСТЬ — 98,393
Нижегородская область — 193,685
Новгородская область — 51,568
Омская область — 126,861
Оренбургская область — 91,246
Орловская область — 64,257
Пензенская область — 79,809
Сахалинская область — 86,762
Смоленская область — 65,964
Тамбовская область — 104,004
Тверская область — 83,913
Ульяновская область — 75,25
Читинская область — 146,538
Коми-Пермяцкий АО — 20,303
Эвенкийский АО — 17,741