Российская коррида

Российское правительство должно рассмотреть новую редакцию федерального закона "О недрах", которую пролоббировало Минприроды РФ. В этом документе четко определено понятие "собственника недр". Никакой совместной компетенции не будет, что фактически означает лишение губернаторов права "второго ключа" при распоряжении недрами. Между тем регионы, которых пытаются лишить права распоряжаться недрами, еще не сдались и готовят правительственным структурам сюрпризы.

Федеральный закон "О недрах" принимался в феврале 1992 года на волне знаменитой фразы экс-президента Бориса Ельцина "берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить". Не удивительно, что подготовкой законопроекта занялись именно в Тюменской области, а комиссию возглавлял Юрий Шафраник, тогдашний глава администрации региона, позднее ставший министром топлива и энергетики России. Именно в этом законе была закреплена плата за недра для регионов, богатых полезными ископаемыми, которая, к примеру, до последнего времени составляла до двух третей доходной части бюджета юга Тюменской области, не говоря уже и о бюджетах добывающих Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. За 10 лет в законодательство о недрах внесено более 50 изменений, но они, так или иначе, способствовали "суверенизации" тюменского севера и, прежде всего, в сфере управления недрами. Ситуация резко изменилась в последние годы, когда федеральный центр стал усиливать свое влияние в регионах. Рычагом такого влияния на регионы-доноры, такие как Тюменская область и входящие в ее состав Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, и стал вопрос недропользования.

О том, что в этой сфере в стране не все в порядке, первыми заговорили ученые. "О какой эффективности использования недр в интересах государства может идти речь, если в течение 4 лет (1992-1995 гг.), в период массовой бесплатной выдачи лицензий, не существовало законодательно установленной ее формы, не был определен перечень документов, являющихся неотъемлемой частью лицензий, не требовалось данных о пользователе недр и оснований выдачи лицензий, не были обязательными проекты ликвидации или консервации горных выработок, рекультивации земель, отсутствовали требования к недропользователю или его подрядчикам о необходимости иметь лицензии на соответствующие виды деятельности?!", -- возмутился весной 2001 года зав. отделом инвестиционно-финансовых механизмов, лицензирования и раздела продукции Всероссийского института экономики минерального сырья Семен Киммельман. Вслед за этим и президент России Владимир Путин намекнул, что государство недостаточно эффективно управляет своими недрами, то есть, по сути, получает меньше, чем могло бы, от добычи нефти, газа и металлов.

В Минприроды озаботились над поручением главы государства, здесь завертелась работа над Кодексом "О недрах" и поправками в соответствующий закон. Принимались внутриведомственные документы, значительно расширяющие права федерального центра в вопросах недропользования. В конечном итоге министр природных ресурсов РФ Виталий Артюхов на заседании правительства в октябре прошлого года заявил, что самым эффективным методом влияния на недропользователей станет отзыв лицензий, однако этому мешает региональные органы власти, так как действует принцип "двух ключей". Поэтому глава Минприроды предложил ликвидировать его, а оставить за губернаторами лишь право согласования. Премьер-министр Михаил Касьянов тогда одобрил это предложения, и, основываясь на этом, эксперты предположили, что регионы войну за недра проиграли. Однако не тут-то было: чуть позже правительственные чиновники стали поговаривать об обратном.

Безусловно, все предложения Минприроды вызывали недовольство в органах власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. В своей логике регионы исходят из старой позиции — без принципа "двух ключей" невозможно удерживать добычу нефти на прежнем уровне. Как заявил в октябре прошлого года на конференции в Ханты-Мансийске председатель окружной думы Василий Сондыков, за последние более чем семь лет "создана система эффективных, взаимовыгодных отношений между недропользователями и органами государственной власти". (Это прямое противоречие тому, о чем говорит Виталий Артюхов.) "Уже в этом году на территории округа добыто углеводородного сырья на восемь миллионов тонн больше, чем в прошлом, — сообщил господин Сондыков, — а в целом за анализируемый период мы имеем более чем двукратный рост объемов производства. Я не знаю другого региона России, который бы развивался подобными темпами. Базовой основой для таких темпов развития стало наше Югорское законодательство".

Между тем, звучат и другие, минорные, цифры, но они, как ни странно, также выступают в качестве аргумента позиции региональных властей: уже сейчас износ основных фондов в нефтеперерабатывающей промышленности превысил 60%. Более 68% магистральных нефтепроводов находится в эксплуатации 20 и более лет, что чревато аварийными ситуациями. Напомним, что именно эти данные были основными в свое время, когда Тюменская область убеждала центр добровольно расстаться со многими своими правами. Председатель комитета Госдумы по инвестиционной политике, бывший глава администрации Красноярского края Валерий Зубов добавляет в "копилку" Александра Филипенко еще один аргумент, что "в Москве тоже есть коррупция, и вопросы недропользования не будут решаться там более чистыми, чем в регионах руками".

Но сейчас уже, как показывают события, речь идет не столько об аргументах с той или с другой стороны, сколько о жесткой аппаратной войны, в которую включились все органы власти. В стороне как-то остались сами недропользователи. Их голоса пока не слышно. В регионах же последовательно, в течение года, готовилось сопротивление. Александр Филипенко формировал оппозицию в Госдуме РФ, надеясь на то, что законопроект не пройдет в парламенте, и даже заручился поддержкой спикера Геннадия Селезнева. Губернатор Югры продолжает открыто выступать с жесткими заявлениями против отмены принципа "двух ключей". "Централизм в управлении в сфере недропользования может привести к еще более значительным потерям, это мы уже проходили и негативных примеров "жесткого" руководства более чем достаточно. Это отразилось на судьбе Самотлора, и других известных месторождений. Это и грубые просчеты в строительстве, воспитание "временщиков" во всем и т.п., что мы пытаемся сегодня исправить. Необходимо соотнести "централизм" и "регионализм", выстроить систему во взаимоотношениях, в совместной работе всех уровней власти в одном векторе. В этом успех", заявил Александр Филипенко перед новым, 2003 годом.

Губернатор Ямала Юрий Неелов более осторожен в своих публичных оценках, однако это не означает, что администрация округа не предпринимает никаких усилий, чтобы предотвратить угрозу потери права распоряжаться недрами. Так, губернатор Ямала провел переговоры с премьер-министром Михаилом Касьяновым, когда тот в конце прошлого года побывал в Салехарде. И как позже заявил господин Неелов: "Я высказал ему свой взгляд на поправки к Закону "О недрах". Ведь действительно, невозможно эффективно управлять недрами из Москвы. И вот теперь, по указанию главы Правительства, Ямал с рабочей группой посетил министр природных ресурсов Виталий Артюхов. Министерские специалисты еще раз изучат систему пользования природными ресурсами на Ямале, наши предложения, и по многим из них уже было найдено взаимопонимание. Закон еще не принят, поэтому у нас есть время поработать в этом направлении". По словам губернатора, не исключено, что по результатам этой поездки, для таких регионов как Ямал, будут оговорены особые условия в применении Закона "О недрах". "Премьер-министр считает, что в новом законе о недрах этот вопрос должен решаться дифференцированно, и у таких субъектов Федерации, как Ямал, должно быть право "второго ключа", заявил Неелов.

Вместе с тем, вряд ли в законодательстве о недропользовании произойдут кардинальные изменения. И на это есть причины. Во-первых, это, конечно, настороженность инвесторов в отношении революционных реформ. Во-вторых, участие в реформировании недропользования принимает слишком много ведомств. И, по мнению специалистов, имеет смысл создать Министерство минеральных ресурсов на базе Минэнерго и Минприроды. А в-третьих, на 2004 год запланированы выборы президента России и проведение реформы, затрагивающей интересы крупнейших налогоплательщиков, это слишком смелый шаг для правительства. Цена законопроекта очень велика, поэтому, чем ближе к выборам, тем меньше вероятность того, что его примут, говорят аналитики. Предварительно за базовый правительство приняло вариант Кодекса "О недрах", предложенный Минприроды. Однако Госсовет сдавать своих позиций не намерен. По словам Александра Филипенко, "варианты, которые предлагает к рассмотрению Министерство природных ресурсов, нас не удовлетворяют, поскольку это такой "круглый" документ, который в какую сторону хочешь — в ту и повернешь. "Он не может являться основой государственной политики. Мне кажется, в нашем документе прописан более четкий вариант взаимоотношений и совместной работы в этой сфере между органами власти всех уровней и пользователями природных ресурсов", -- заявляет губернатор Филипенко.
Ирина Мокроусова, "Вслух.Ру"