Федерализм как ключевой принцип политики регионального развития

Финансовые потоки налоговых сборов, наполняющие бюджеты разных уровней, щедрее к федеральному центру, нежели регионам, а тем более муниципальным бюджетам. Возникающие бюджетные перекосы сглаживаются за счёт дотаций, субсидий и трансфертов. Но продуманность и эффективность сложившейся системы у многих вызывает законные сомнения.

Читайте начало: Дотации регионам не решили проблему неравенства

Налоги, собранные со всех территорий страны, распределяются примерно в следующей пропорции: федеральному центру достаётся 56%, а регионам остаётся 44%. Без перераспределения этих средств сверху вниз невозможно решать огромный объём задач, стоящих перед территориями. Объём дотаций регионам с годами только растёт: примерно в 1,7 раза по сравнению с 2011 годом. Справедливости ради отметим, что при этом снижается доля средств, отправляемых из федерального бюджета обратно в регионы. Благодаря положительной динамике в деле сбора налогов эта доля снизилась с 9% в 2016 году до 5,8% в 2019-м.

В последние годы условия предоставления дотаций регионам ужесточили. С 2017 года те, кто получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, обязаны заключать соглашения, содержащие меры по бюджетной консолидации и снижению уровня дотационности. Минфин обязал регионы оценивать эффективность налоговых льгот и намечать к отмене те, что свою действенность не продемонстрировали. Власти берут на заметку такие параметры, как сокращение безработицы, увеличение налоговых и неналоговых доходов, объём инвестиций, количество занятых в малом и среднем бизнесе. Если доля дотаций в доходах регионов в последние три года превышала 40% и не предоставлен обоснованный отчёт об исполнении бюджета перед ведомством Антона Силуанова, то помощь должны снизить на 5%. Если регион не подпишет соглашение, то дотации сократят уже на 10%.

Были примеры, когда регионы-банкроты фактически перевели под внешнее управление. В 2018 году Костромская область, республики Хакасия и Мордовия оказались под федеральным финансовым контролем, в связи с тем что их долг превышал 100% годовых доходов бюджета. То есть распоряжаться региональной казной самостоятельно, без одобрения казначейства РФ, они не имели права. Власти таких субъектов должны разработать план восстановления платежеспособности и согласовать его в Минфине.

С точки зрения бюджетной обеспеченности в наихудшем положении оказались муниципалитеты в крупных городах и районах. Хотя деньги в регионах зарабатывают в основном города, из-за несуразностей налоговой системы уровень их дотационности достигает 60%, а в муниципальных районах — 75%. Со сборов НДФЛ городам остаётся лишь 15%, всё остальное поступает в бюджет региона. По сути, выбита экономическая и управленческая основа из-под местного самоуправления, оно в полной зависимости от любых капризов, от гнева или милости глав регионов.

Развязать людям руки, а не диктовать

В 2020 году Минфин решил довести дотации регионам до 717,8 млрд рублей (в 2019 году их сумма составила 675,2 млрд рублей). На заре строительства рыночной экономики в России, в 1993 году, в стране было 35 субъектов, достаточно богатых, чтобы формировать дотационную часть бюджета. Более 20 из них растеряли свой потенциал, и регионов-доноров осталось лишь 13.

Эксперты объясняют это такими причинами, как снижение числа предприятий в самых разных отраслях, неблагоприятная конъюнктура на международном рынке, невостребованность российской продукции в других странах. Прогнозы падения ВВП в ближайшие года два не дают повода для оптимизма. Поэтому главным ресурсом развития регионов должны стать рачительное распоряжение ограниченными ресурсами и грамотная политика межбюджетных отношений.

По мнению профессора географического факультета МГУ Натальи Зубаревич, давно назрели решения, которые лежат на поверхности. Надо убрать из регионов большую часть надзорных федеральных органов, которые давят на местные власти ежедневными "указиловками" и требованием отчётов, сделать, наконец, более прозрачной систему финансовой помощи, чтобы "губернаторы и вице-губернаторы не сидели по очереди в Москве и не выбывали деньги". Было бы целесообразно увеличить до 40% долю дотаций на бюджетное выравнивание как наиболее прозрачного вида помощи в общем диапазоне трансфертов регионам из федерального бюджета. Надо инвестировать больше в людей — в развитие образования, здравоохранения, культуры, то есть развязать руки людям, работающим в регионах, а не сверху диктовать, считает эксперт.

Нужен баланс между строгостью и управленческой свободой

Весной этого года российская Счётная палата опубликовала бюллетень на тему "Дотационность регионов" с анализом её состояния за последние годы. По словам аудитора Счетной палаты Светланы Орловой, значительное количество высокодотационных регионов не исполняли обязательства, предусмотренные соглашениями с Минфином России.

Результативность заложенных в нём механизмов вызывает большие сомнения. В бюджетном законодательстве вообще отсутствует определение понятий "бюджетная консолидация" и "дотационность". Согласно постановлениям правительства, за невыполнение обязательств предусмотрены меры ответственности как для субъекта (в виде сокращения дотации), так и для должностных лиц. Решения в отношении последних принимают сами регионы, но делают это в основном формально. Так, из 27 регионов, получивших информационные письма с соответствующими требованиями, меры ответственности к проштрафившимся применили только 9.

В бюллетене собраны также экспертные мнения, которые пронизаны главной идеей: поддержка из федерального центра должна мотивировать регионы к развитию, а не порождать иждивенческие настроения.

Как отмечает вице-президент фонда "Центр стратегических разработок" Наталья Трунова, попытки федеральных органов власти влиять на доходную часть региональных бюджетов за счёт развития их экономики (или отдельных секторов) и повышения инвестиционного потенциала территории не отличаются эффективностью.

Для иллюстрации она указала на результаты проверки целевого использования в 2018–2019 годы средств федерального бюджета, направленных в уставный капитал акционерного общества "Курорты Северного Кавказа" и на развитие туризма в этом регионе. Так, из выделенных 31,4 млрд рублей на содержание самого общества ушло 8,5 млрд рублей, а 20 млрд — на приобретение и строительство инфраструктуры ОЭЗ. Показатели эффективности не были достигнуты ни по инвестициям, ни по количеству рабочих мест, соответственно, и доходная часть бюджетов регионов не ощутила изменений, которые могло бы повлечь развитие туристического сектора.

Механизм распределения дотаций не справляется с качественной задачей таргетирования уровня дотационности бюджетов регионов, считает исполнительный директор фонда "Институт экономики города" Татьяна Полиди.

Проведённое фондом исследование показало, что бюджетная обеспеченность различных регионов отклоняется более чем в два раза от среднего значения — в большую или меньшую сторону. Улучшение социально-экономической ситуации в регионах предполагает наличие гибкости и конкретики в принятии решений, поэтому необходим баланс между строгостью условий предоставления дотаций и необходимой управленческой свободой. В итоге надо переходить от фиксации действий, которые региону следует предпринять, к фиксации намеченных результатов, достижение которых важней всего остального.

Ведь в чём суть федерализма? В сочетании трёх видов децентрализации:

• административной с передачей полномочий;

• политической с передачей ответственности через институт выборов;

• бюджетной, предусматривающей передачу ресурсов.

Пока мы можем наблюдать укоренившуюся традицию, согласно которой федеральный центр спускает регионам всё больше административных полномочий, но достаточных ресурсов для их исполнения не выделяет. Поэтому сильнейшую зависимость регионов от федерального центра не получится преодолеть без перехода от формальной децентрализации к реальной федерализации.