Оборот упаковки в природе: как принцип социальной справедливости поможет провести "мусорную" реформу в России

В послании Федеральному собранию глава государства уделил особое внимание необходимости перехода России к экономике замкнутого цикла, а также ключевому инструменту для создания такой модели — расширенной ответственности производителя (далее — РОП). Система, когда "загрязнитель платит", по словам президента, должна заработать с 2021 г. Напомню, механизм РОП в нашей стране начали вводить еще в конце 2014 г. Почему же за пять лет загрязнитель так и не начал платить?

Модель экономики замкнутого цикла лежит в основе 12-й цели устойчивого развития ООН "Ответственное производство и потребление". Эта цель, по сути, ключ к достижению большинства прочих целей. Россия вместе со всеми 193 государствами — членами ООН согласилась достичь целей устойчивого развития в период с 2015 по 2030 гг.

Многие страны немедленно приступили к делу, например, члены Евросоюза. В 2015 г. Европейская комиссия приняла амбициозный план перехода к экономике замкнутого цикла. Он включает меры, которые помогут:

• стимулировать переходные процессы,
• повысить конкурентоспособность стран ЕС,
• способствовать устойчивому экономическому росту
• и создать новые рабочие места.

Среди основных целей: общий для ЕС уровень рециклинга ТКО — 65 % к 2035 г., отходов упаковки — 70% к 2030 г.

Всего через три года после утверждения плана, состоящего из 54 действий, была утверждена вся нормативно-правовая база по переходу к новой экономической модели. План предполагает:

• общие рекомендации в отношении РОП,
• упрощение и гармонизацию определений и методов расчета,
• усиление обязательств по обеспечению раздельного сбора отходов,
• отдельную стратегию в отношении пластика,
• внедрение эко-дизайна,
• действия в отношении ложных "зеленых" заявлений,
• разработку системы мониторинга внедрения экономики замкнутого цикла
• и многое другое.

Очевидно, что сохранение в России нерациональных моделей потребления и производства (избыточное энергопотребление и потребление природных ресурсов, захоронение отходов, сопровождаемое загрязнением воздуха, водных ресурсов и почвы, снижением качества жизни тех, кто находится вблизи мест захоронения, отсутствие устойчивой инфраструктуры) недопустимо — экономически развитые страны активно движутся в противоположном направлении.

Пока ситуация в нашей стране далека от передовых моделей ответственного производства и потребления.

• Более 90% твердых коммунальных отходов (ТКО) захороняют, при этом уровень их образования на душу населения продолжает расти.
• Значительную часть ТКО все еще захороняют на несанкционированных свалках, а не на полигонах ТКО, специально оборудованных для размещения отходов.
• Некоторые полигоны спро­ектированы еще в середине прошло­го века, а остаточная емкость многих будет исчерпана в ближайшее время.
• Ежегодно площадь свалок увеличива­ется на 0,4 млн га, а 53% площадей, находящихся под свалками и навала­ми, — это земли населенных пунктов.

Все это, очевидно, приводит небла­гоприятным экологическим послед­ствиям и, как следствие, к росту соци­альной напряженности.

При размещении ТКО на полиго­нах безвозвратно пропадают милли­оны тонн таких ценных видов сырья и материалов, как бумага, стекло, ме­таллы, пластик. Ситуацию усугубляет большой объем от­ходов, накопленных в прошлые годы и десятилетия.

Такое количество отходов, по оценкам Счетной палаты, представляет потенциальную угрозу жизни и здоровью 17 млн человек. Данное историческое наследие может негативно действовать на окружающую среду сотни лет.

В этой ситуации решения нужно принимать незамедлительно. Однако внедрение в России наиболее эффективного прикладного инструмента циклической экономи­ки в сфере обращения с отходами — РОП — идет крайне медленно.

Все страны, внедряющие РОП, сталкиваются с одинаковыми проблемами, среди которых:

• критически низкая доля производителей, участвующих в системе,
• непонимание производи­телями товаров принципов отчетно­сти,
• их стремление минимизировать платежи за счет предоставления не­достоверных либо неполных данных.

Мы же вдобавок к перечисленному имеем дело с необоснованной медлительностью в исправлении кри­тических ошибок в законодательстве, очевидных для любого, кто хоть как-то связан с отраслью.

Устранить эти ошибки призван Законопроект № 869136-7 "О внесении изменений в Федераль­ный закон "Об отходах производства и потребления" (в части правового регулирования отношений в области обращения с отходами от использо­вания товаров) (далее — Законопро­ект № 869136-7), который был внесен в Госдуму депутатом Александром Фокиным под занавес минувшего года.

Его основные по­ложения: перенос ответственности в отношении упаковки, произведен­ной как готовый товар, с производи­телей товаров в упаковке на ее не­посредственных производителей, а также необходимость отвечать за весь объем выпу­щенной на рынок упаковки.

Остано­вимся подробнее на этих положениях

Неслучайно наиболее активно механизм РОП применяется к отходам упаковки. Жиз­ненный цикл упаковки чрезвычайно короткий — от нескольких дней до не­скольких месяцев. Вместе с тем весь объем ценного сырья, которое сегодня после окончания цикла отправляется на за­хоронение, может многократно воз­вращаться во вторичный оборот для производства той же упаковки. Для этого надо наладить эффективную систему рециклинга этих отходов.

Например, весь цикл от картонной коробки до новой коробки из вторичного сы­рья может занимать три недели. Легко представить, насколько такая модель позволяет не только снизить использование природных ресурсов, но и удешевить в итоге стоимость упаковки, а значит, и са­мих товаров.

Распространить эффективную систему рециклинга на максимально широкую долю упаковки невозможно без "под­талкивания" (в терминологии пове­денческой экономики Ричарда Та­лера) со стороны государства. Речь не о том, что какая-то категория участ­ников цепочки поставок должна про­финансировать сбор и утилизацию отходов — в любом случае рас­ходы распределяются на всех.

Суть в том, что те, кто используют упаков­ку, не позволяющую создавать вы­годные для экономики циклы ее не­прерывной утилизации, вынуждены нести несколько большие издержки, чем те, кто используют упаковку, "вы­годную" для экономики замкнуто­го цикла и для устойчивого развития в целом.

В одних странах, применяющих РОП, обязательства по ее реализа­ции возложили на производителей товаров, использующих упаковку, в других — на производителей упа­ковки, в-третьих — частично обложили выплатами ри­тейл. Принципиально не имеет значе­ния, какое звено этой цепочки будет ответствен­но по РОП — производитель упаков­ки, производитель товаров в упаков­ке или ритейлер — затраты в любом случае будут включены в себестои­мость товаров, а затем могут отраз­иться на их цене.

В Чехии даже введен механизм перекрест­ного контроля: если ритейлер приоб­рел товары у поставщика, не выполнившего свои обязательства, то платить должен сам ритейлер.

Теоретически такой меха­низм контроля может существовать в отношении всех трех основных зве­ньев на пути к покупателю — произ­водитель упаковки, производитель товара, ритейлер, — но в этом случае неизбежно кратное усложнение администрирования. Вообра­зим даже, что сюда можно включить и покупателя: купил в магазине товар, за который не уплачен экологический сбор — заплати сам. Впрочем, тогда каждому пятому жителю страны при­дется стать чиновником и занимать­ся отслеживанием всех покупок.

Цепочку движения упаковки мож­но представить в виде пирамиды (см. рисунок), в основании кото­рой 147 млн покупателей, на ступень выше к вершине — несколько миллионов предприятий, реализующих това­ры в упаковке, — розничная торговля, включая электронную, предприятия общественного питания, транспорт­ные компании и т. д. На третьей ступе­ни — около 160 тыс. производителей товаров в упаковке (по данным систе­мы "СПАРК-Интерфакс"). И, наконец, на вершине этой пирамиды — произ­водители упаковки, которых всего около 5 тысяч.

Очевидно, что администрирование 5 тыс. компаний выглядит более раз­умным, чем 160 тысяч, так как последнее потребовало бы значительного пополнения штата чиновников.

Теперь поговорим о том, чем же хо­роша данная схема для бизнеса

РОП для производителей упаковки позво­ляет упростить деятельность сотен тысяч производителей товаров, предприятий розничной тор­говли и общественного питания, кото­рым не придется никак отчитываться об используемой упаковке. Любой производитель товаров, в том числе самой упаковки, вынужден отчиты­ваться по нескольким видам упаковки, которую он использует, у некоторых товаров это десятки конструкций. Для этих конструкций необходи­мо рассчитывать вес, размер эколо­гического сбора, подавать отчетность, производить платежи.

Новая модель РОП предполагает отчетность и плате­жи только для производителей самой упаковки, и, что самое важное, только за упаков­ку собственного производства. Та­ким образом, упрощается отчетность и для производителей упаковки, ко­торым не нужно вести учет вспомога­тельной упаковки и платить за нее.

Платежи по РОП в любом случае повлияют на конечного поку­пателя, потому что они так или иначе будут включены в стоимость товара. Эти платежи по-своему отразятся на различных видах упаковки.

• Отходы упаковки определенного вида легко вовлечь во вторичный оборот, заработав на их продаже. Это позволяет максимально быстро и с ми­нимальными затратами произвести новую упа­ковку. В результате стоимость товаров снижается. Регулятор может финансово стимулировать производство и использование именно такой упаковки.
• Если в оборот запускается упаковка, пере­работка которой затруднена (высо­кие затраты на сбор, транспортиров­ку, отсутствие мощностей), то платеж по РОП должен быть гораздо выше, чем в отноше­нии той упаковки, которая легко пере­рабатывается.

В России же пока все с точностью наоборот.

Из-за нормативов утилиза­ции упаковки при рас­чете размера экологического сбора платежи за одинаковый объем, на­пример, пластиковой упаковки, ниже, чем упаковки бумажной. При этом очевидно, что сравнительные затраты на возврат пластиковой упа­ковки во вторичный оборот в разы выше.

Непросто найти другую страну, где сложилась бы аналогичная ситуация. Нормативы утилизации — основная проблема су­ществующей системы РОП в России в отношении упаковки, и мы указываем на эту проблему уже много лет.

Рассмотрим следующую гипоте­тическую ситуацию: производитель товара в упаковке (или производитель упаков­ки в случае Республики Беларусь) ис­пользовал при производстве 1 т пла­стиковой упаковки и 1 т бумажной упаковки (для России — из гофриро­ванного картона в 2020 г.). В России товаропроизводитель, ко­торый использовал 1 т пластиковой упаковки, заплатит 769 рублей, что более чем в десять раз меньше того, что заплатит производитель в Республи­ке Беларусь, и в 57 раз меньше того, что заплатит производитель товара в Нидерландах. Отсюда следует, что нет необходимости оплачивать экологический сбор только за определенную долю упа­ковки, выпущенную на рынок. По одним видам упаковки эта доля выше, а по другим — ниже. Белорус­ские коллеги понимают, что необхо­димо стимулировать использование легкоперерабатываемой, биоразла­гаемой упаковки из возобновляемо­го сырья и потому снизили размер платы за бу­мажную упаковку — со 180 до 90 рублей. РБ/т в 2020 г., одновременно увеличив плату со 180 до 270 руб. РБ/т — за пластиковую. В России же размер экологическо­го сбора для бумажной упаковки, на­оборот, растет быстрее, чем для пла­стиковой.

Недоумевают и коллеги из Евросоюза.

В прошлом году испол­нительный директор ALBA Group (Ав­стрия) Франц Саусенг в ходе круглого стола в Общественной палате отме­тил: "В Европе изначально система была сформирована таким образом, что 100 % упаковки, вовлеченной в хо­зяйственный оборот, оплачивалось производителем. Это очень важный момент, который до сих пор дискутируется в России".

Квоты по рециклингу для системных операторов РОП в Европе или цели по переработке отходов упаковки, устанавливаемые на уровне Евро­пейского союза для стран-членов, не влияют на расчеты платежей так, как это происходит у нас.

Чем только не оправдывают нынешнюю схему РОП. Например, оказывается, что необходимо увя­зывать существующие мощности по рециклингу с размером платежа. Все верно, только с точностью до на­оборот — отсутствие мощностей тре­бует повышенных платежей, а если и это не помогает, то речь должна идти об отказе от тех или иных конструк­ций, разновидностей материалов. Те товары, которые упакова­ны в благоприятные для циклической экономики, а значит, и для эколо­гии, материалы, будут стоить меньше, следовательно, и выбор покупатель у полки магазина будет делать соот­ветствующий. Это и есть поведенче­ская экономика — мы "подталкиваем" всех участников цепочки поставки — производителей товаров, ритейл, по­требителей — делать выбор в пользу более "цикличной" упаковки. И тол­чок этот чисто экономический: каж­дый участник рынка должен сам увидеть, что выгоднее купить: упаковку или товар в упаковке, кото­рая действительно перерабатывается. В конечном счете не принципиально, кто будет осуществлять платежи и вести отчет­ность по РОП, но в наших условиях це­лесообразнее, если это будет самое первое звено цепочки движения упа­ковки — ее производитель.

Преимущества описанной схе­мы для экономики очевидны:

• она повысит кон­курентоспособность российской продукции как на внутреннем, так и мировом рынках,
• позволит эффективнее ис­пользовать природные ресурсы,
• обеспечит более 100 тыс. новых ра­бочих мест.

Нетрудно увидеть и вы­годы для экологии — миллионы тонн отходов отправляются на переработ­ку, а не на захоронение. Это положи­тельно повлияет на выполнение боль­шей части положений нацпроекта "Экология":

• "Комплекс­ная система обращения с твердыми коммунальными отходами",
• "Чистый воздух",
• "Чистая вода",
• "Сохранение лесов",
• "Чистая страна".

Ведь нега­тивные последствия захоронения от­ходов касаются и качества воздуха, и водных ресурсов, и биологическо­го разнообразия, и лесов. В перспективе не придется расходо­вать огромные средства на ликви­дацию экологического вреда от от­ходов упаковки.

Остается последний элемент устойчивого развития — со­циальный: улучшение качества жиз­ни и рост занятости погасят пылаю­щие по стране очаги напряженности, связанные с обращением с отходами. Каждый будет ответственен за тот со­став и объем отходов, который об­разовался в результате его деятель­ности. Таким образом реализуется принцип социальной справедливо­сти, и каждый из нас сможет напря­мую влиять на то, сколько ему прихо­дится платить.

Что же произойдет, если мы и даль­ше будем бездействовать, либо дви­гаться мелкими шагами?

"ШИЕСизация" всей страны с постоянными проте­стами против захоронения отходов и несправедливых тарифов на вы­воз мусора, растущие в геометриче­ской прогрессии расходы, в том числе на ликвидацию объектов захороне­ния, ускоряющееся истощение природных ресурсов, неконкуренто­способность российской продукции, спад производства и потеря рабочих мест ─ это список можно продолжать довольно долго.

Решение кажется слишком про­стым, чтобы быть правдой, и изложе­но оно в нескольких положениях За­конопроекта № 869136-7, внесенного группой депутатов, среди которых Александр Фокин, автор нескольких законов, доказавших свою эффектив­ность в сфере рециклинга отходов, а также автор ряда инициатив по за­щите климата в качестве постоянного члена делегации Российской Федера­ции в Парламентской ассамблее Ор­ганизации по безопасности и сотруд­ничеству в Европе.

Суть идеи переноса платежей РОП с производителей товаров в упаковке на производителей самой упаковки коррелирует с идеей переноса упла­ты НДС с заготовителей макулатуры на ее переработчиков. В результате принятия соответствующего закона по НДС на макулатуру, внесенного Александром Фокиным, отчисления отрасли по налогу увеличились в 2,4 раза. Из-за сокращения числа плательщиков государство смогло сэкономить значительные средства на администрировании. Схожий эффект легко может быть достигнут и с помощью нового За­конопроекта № 869136-7, а резуль­тат будет гораздо более значимым — не только для отрасли переработки отходов, но и для устойчивого развития страны в целом.