В послании Федеральному собранию глава государства уделил особое внимание необходимости перехода России к экономике замкнутого цикла, а также ключевому инструменту для создания такой модели — расширенной ответственности производителя (далее — РОП). Система, когда "загрязнитель платит", по словам президента, должна заработать с 2021 г. Напомню, механизм РОП в нашей стране начали вводить еще в конце 2014 г. Почему же за пять лет загрязнитель так и не начал платить?
Модель экономики замкнутого цикла лежит в основе 12-й цели устойчивого развития ООН "Ответственное производство и потребление". Эта цель, по сути, ключ к достижению большинства прочих целей. Россия вместе со всеми 193 государствами — членами ООН согласилась достичь целей устойчивого развития в период с 2015 по 2030 гг.
Многие страны немедленно приступили к делу, например, члены Евросоюза. В 2015 г. Европейская комиссия приняла амбициозный план перехода к экономике замкнутого цикла. Он включает меры, которые помогут:
Среди основных целей: общий для ЕС уровень рециклинга ТКО — 65 % к 2035 г., отходов упаковки — 70% к 2030 г.
Всего через три года после утверждения плана, состоящего из 54 действий, была утверждена вся нормативно-правовая база по переходу к новой экономической модели. План предполагает:
Очевидно, что сохранение в России нерациональных моделей потребления и производства (избыточное энергопотребление и потребление природных ресурсов, захоронение отходов, сопровождаемое загрязнением воздуха, водных ресурсов и почвы, снижением качества жизни тех, кто находится вблизи мест захоронения, отсутствие устойчивой инфраструктуры) недопустимо — экономически развитые страны активно движутся в противоположном направлении.
Пока ситуация в нашей стране далека от передовых моделей ответственного производства и потребления.
Все это, очевидно, приводит неблагоприятным экологическим последствиям и, как следствие, к росту социальной напряженности.
При размещении ТКО на полигонах безвозвратно пропадают миллионы тонн таких ценных видов сырья и материалов, как бумага, стекло, металлы, пластик. Ситуацию усугубляет большой объем отходов, накопленных в прошлые годы и десятилетия.
Такое количество отходов, по оценкам Счетной палаты, представляет потенциальную угрозу жизни и здоровью 17 млн человек. Данное историческое наследие может негативно действовать на окружающую среду сотни лет.
В этой ситуации решения нужно принимать незамедлительно. Однако внедрение в России наиболее эффективного прикладного инструмента циклической экономики в сфере обращения с отходами — РОП — идет крайне медленно.
Все страны, внедряющие РОП, сталкиваются с одинаковыми проблемами, среди которых:
Мы же вдобавок к перечисленному имеем дело с необоснованной медлительностью в исправлении критических ошибок в законодательстве, очевидных для любого, кто хоть как-то связан с отраслью.
Устранить эти ошибки призван Законопроект № 869136-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (в части правового регулирования отношений в области обращения с отходами от использования товаров) (далее — Законопроект № 869136-7), который был внесен в Госдуму депутатом Александром Фокиным под занавес минувшего года.
Его основные положения: перенос ответственности в отношении упаковки, произведенной как готовый товар, с производителей товаров в упаковке на ее непосредственных производителей, а также необходимость отвечать за весь объем выпущенной на рынок упаковки.
Неслучайно наиболее активно механизм РОП применяется к отходам упаковки. Жизненный цикл упаковки чрезвычайно короткий — от нескольких дней до нескольких месяцев. Вместе с тем весь объем ценного сырья, которое сегодня после окончания цикла отправляется на захоронение, может многократно возвращаться во вторичный оборот для производства той же упаковки. Для этого надо наладить эффективную систему рециклинга этих отходов.
Например, весь цикл от картонной коробки до новой коробки из вторичного сырья может занимать три недели. Легко представить, насколько такая модель позволяет не только снизить использование природных ресурсов, но и удешевить в итоге стоимость упаковки, а значит, и самих товаров.
Распространить эффективную систему рециклинга на максимально широкую долю упаковки невозможно без "подталкивания" (в терминологии поведенческой экономики Ричарда Талера) со стороны государства. Речь не о том, что какая-то категория участников цепочки поставок должна профинансировать сбор и утилизацию отходов — в любом случае расходы распределяются на всех.
Суть в том, что те, кто используют упаковку, не позволяющую создавать выгодные для экономики циклы ее непрерывной утилизации, вынуждены нести несколько большие издержки, чем те, кто используют упаковку, "выгодную" для экономики замкнутого цикла и для устойчивого развития в целом.
В одних странах, применяющих РОП, обязательства по ее реализации возложили на производителей товаров, использующих упаковку, в других — на производителей упаковки, в-третьих — частично обложили выплатами ритейл. Принципиально не имеет значения, какое звено этой цепочки будет ответственно по РОП — производитель упаковки, производитель товаров в упаковке или ритейлер — затраты в любом случае будут включены в себестоимость товаров, а затем могут отразиться на их цене.
В Чехии даже введен механизм перекрестного контроля: если ритейлер приобрел товары у поставщика, не выполнившего свои обязательства, то платить должен сам ритейлер.
Теоретически такой механизм контроля может существовать в отношении всех трех основных звеньев на пути к покупателю — производитель упаковки, производитель товара, ритейлер, — но в этом случае неизбежно кратное усложнение администрирования. Вообразим даже, что сюда можно включить и покупателя: купил в магазине товар, за который не уплачен экологический сбор — заплати сам. Впрочем, тогда каждому пятому жителю страны придется стать чиновником и заниматься отслеживанием всех покупок.
Цепочку движения упаковки можно представить в виде пирамиды (см. рисунок), в основании которой 147 млн покупателей, на ступень выше к вершине — несколько миллионов предприятий, реализующих товары в упаковке, — розничная торговля, включая электронную, предприятия общественного питания, транспортные компании и т. д. На третьей ступени — около 160 тыс. производителей товаров в упаковке (по данным системы "СПАРК-Интерфакс"). И, наконец, на вершине этой пирамиды — производители упаковки, которых всего около 5 тысяч.
Очевидно, что администрирование 5 тыс. компаний выглядит более разумным, чем 160 тысяч, так как последнее потребовало бы значительного пополнения штата чиновников.
РОП для производителей упаковки позволяет упростить деятельность сотен тысяч производителей товаров, предприятий розничной торговли и общественного питания, которым не придется никак отчитываться об используемой упаковке. Любой производитель товаров, в том числе самой упаковки, вынужден отчитываться по нескольким видам упаковки, которую он использует, у некоторых товаров это десятки конструкций. Для этих конструкций необходимо рассчитывать вес, размер экологического сбора, подавать отчетность, производить платежи.
Новая модель РОП предполагает отчетность и платежи только для производителей самой упаковки, и, что самое важное, только за упаковку собственного производства. Таким образом, упрощается отчетность и для производителей упаковки, которым не нужно вести учет вспомогательной упаковки и платить за нее.
Платежи по РОП в любом случае повлияют на конечного покупателя, потому что они так или иначе будут включены в стоимость товара. Эти платежи по-своему отразятся на различных видах упаковки.
В России же пока все с точностью наоборот.
Из-за нормативов утилизации упаковки при расчете размера экологического сбора платежи за одинаковый объем, например, пластиковой упаковки, ниже, чем упаковки бумажной. При этом очевидно, что сравнительные затраты на возврат пластиковой упаковки во вторичный оборот в разы выше.
Непросто найти другую страну, где сложилась бы аналогичная ситуация. Нормативы утилизации — основная проблема существующей системы РОП в России в отношении упаковки, и мы указываем на эту проблему уже много лет.
Рассмотрим следующую гипотетическую ситуацию: производитель товара в упаковке (или производитель упаковки в случае Республики Беларусь) использовал при производстве 1 т пластиковой упаковки и 1 т бумажной упаковки (для России — из гофрированного картона в 2020 г.). В России товаропроизводитель, который использовал 1 т пластиковой упаковки, заплатит 769 рублей, что более чем в десять раз меньше того, что заплатит производитель в Республике Беларусь, и в 57 раз меньше того, что заплатит производитель товара в Нидерландах. Отсюда следует, что нет необходимости оплачивать экологический сбор только за определенную долю упаковки, выпущенную на рынок. По одним видам упаковки эта доля выше, а по другим — ниже. Белорусские коллеги понимают, что необходимо стимулировать использование легкоперерабатываемой, биоразлагаемой упаковки из возобновляемого сырья и потому снизили размер платы за бумажную упаковку — со 180 до 90 рублей. РБ/т в 2020 г., одновременно увеличив плату со 180 до 270 руб. РБ/т — за пластиковую. В России же размер экологического сбора для бумажной упаковки, наоборот, растет быстрее, чем для пластиковой.
Недоумевают и коллеги из Евросоюза.
В прошлом году исполнительный директор ALBA Group (Австрия) Франц Саусенг в ходе круглого стола в Общественной палате отметил: "В Европе изначально система была сформирована таким образом, что 100 % упаковки, вовлеченной в хозяйственный оборот, оплачивалось производителем. Это очень важный момент, который до сих пор дискутируется в России".
Квоты по рециклингу для системных операторов РОП в Европе или цели по переработке отходов упаковки, устанавливаемые на уровне Европейского союза для стран-членов, не влияют на расчеты платежей так, как это происходит у нас.
Чем только не оправдывают нынешнюю схему РОП. Например, оказывается, что необходимо увязывать существующие мощности по рециклингу с размером платежа. Все верно, только с точностью до наоборот — отсутствие мощностей требует повышенных платежей, а если и это не помогает, то речь должна идти об отказе от тех или иных конструкций, разновидностей материалов. Те товары, которые упакованы в благоприятные для циклической экономики, а значит, и для экологии, материалы, будут стоить меньше, следовательно, и выбор покупатель у полки магазина будет делать соответствующий. Это и есть поведенческая экономика — мы "подталкиваем" всех участников цепочки поставки — производителей товаров, ритейл, потребителей — делать выбор в пользу более "цикличной" упаковки. И толчок этот чисто экономический: каждый участник рынка должен сам увидеть, что выгоднее купить: упаковку или товар в упаковке, которая действительно перерабатывается. В конечном счете не принципиально, кто будет осуществлять платежи и вести отчетность по РОП, но в наших условиях целесообразнее, если это будет самое первое звено цепочки движения упаковки — ее производитель.
Преимущества описанной схемы для экономики очевидны:
Нетрудно увидеть и выгоды для экологии — миллионы тонн отходов отправляются на переработку, а не на захоронение. Это положительно повлияет на выполнение большей части положений нацпроекта "Экология":
Ведь негативные последствия захоронения отходов касаются и качества воздуха, и водных ресурсов, и биологического разнообразия, и лесов. В перспективе не придется расходовать огромные средства на ликвидацию экологического вреда от отходов упаковки.
Остается последний элемент устойчивого развития — социальный: улучшение качества жизни и рост занятости погасят пылающие по стране очаги напряженности, связанные с обращением с отходами. Каждый будет ответственен за тот состав и объем отходов, который образовался в результате его деятельности. Таким образом реализуется принцип социальной справедливости, и каждый из нас сможет напрямую влиять на то, сколько ему приходится платить.
"ШИЕСизация" всей страны с постоянными протестами против захоронения отходов и несправедливых тарифов на вывоз мусора, растущие в геометрической прогрессии расходы, в том числе на ликвидацию объектов захоронения, ускоряющееся истощение природных ресурсов, неконкурентоспособность российской продукции, спад производства и потеря рабочих мест ─ это список можно продолжать довольно долго.
Решение кажется слишком простым, чтобы быть правдой, и изложено оно в нескольких положениях Законопроекта № 869136-7, внесенного группой депутатов, среди которых Александр Фокин, автор нескольких законов, доказавших свою эффективность в сфере рециклинга отходов, а также автор ряда инициатив по защите климата в качестве постоянного члена делегации Российской Федерации в Парламентской ассамблее Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Суть идеи переноса платежей РОП с производителей товаров в упаковке на производителей самой упаковки коррелирует с идеей переноса уплаты НДС с заготовителей макулатуры на ее переработчиков. В результате принятия соответствующего закона по НДС на макулатуру, внесенного Александром Фокиным, отчисления отрасли по налогу увеличились в 2,4 раза. Из-за сокращения числа плательщиков государство смогло сэкономить значительные средства на администрировании. Схожий эффект легко может быть достигнут и с помощью нового Законопроекта № 869136-7, а результат будет гораздо более значимым — не только для отрасли переработки отходов, но и для устойчивого развития страны в целом.