В начале июня 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 08.06.2015 №140-ФЗ "О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который неофициально получил название закон "об амнистии капиталов".
Принятие данного закона является прямым следствием реализации задач, возложенных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2014 году.
Так, глава государства предложил провести полную амнистию капиталов, возвращающихся в Россию. При этом Президент Российской Федерации отметил, что "…нужно разъяснить для людей, которые должны принять соответствующие решения, что это значит — полная амнистия. Это значит, что если человек легализует свои средства и имущество в России, он получит твердые правовые гарантии, что его не будут таскать по различным органам, в том числе и правоохранительным, "трясти" его там и тут, не спросят об источниках и способах получения капиталов, что он не столкнется с уголовным или административным преследованием и к нему не будет вопросов со стороны налоговых служб и правоохранительных органов. Давайте это сделаем сейчас, но один раз. И все должны этим воспользоваться, кто хочет прийти в Россию".
Понятно, что речь идет о возвращении в Россию капиталов, прежде всего из оффшорных зон, о чем также заявил глава государства, подчеркнув, что все мы понимаем, что происхождение денег разное. Таким образом, возможное преступное формирование капитала, в случае его возврата в Российскую Федерацию гарантированно останется безнаказанным.
Справедливости ради следует отметить, что это не первый раз, когда глава государства упоминает в своем послании об экономических амнистиях. Так, в своем ежегодном Послании в 2005 году В. В. Путин в качестве одной из существенных задач определил проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства, выделив, прежде всего, меры по стабилизации гражданского оборота, кардинальному расширению возможностей для свободного предпринимательства и сферы приложения капиталов.
И не единожды в стране объявлялись экономические амнистии. Например, экономическая амнистия, объявленная 2 июля 2013 г., которая распространялась в основном на лиц, совершивших экономические преступления, а одним из ее обязательных условий было предварительное выполнение амнистируемыми обязательств по возврату имущества и (или) возмещению убытков потерпевшим.
Еще ранее, в 1993 году, экономика России получила налоговую амнистию. Президент Российской Федерации издал Указ от 27 октября 1993 г. N 1773 "О проведении налоговой амнистии в 1993 году", целью которой продекларировано пополнение доходной части республиканского бюджета Российской Федерации и обеспечение финансирования ряда важнейших защищенных статей бюджета, в первую очередь пенсий, стипендий, государственных пособий, других социальных и компенсационных выплат населению, расходов по Фонду социальной поддержки северян. Амнистия заключалась в освобождении от применения санкций, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации, предприятий, учреждений и организаций, а также физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, объявивших до 30 ноября 1993 г. включительно о своих неуплаченных налогах и налоговых платежах за 1993 год и предшествовавшие годы и внесших их в тот же срок в республиканский бюджет Российской Федерации в полном объеме.
По вопросам экономических амнистий высказано множество точек зрения российский и иностранных ученых и практических работников. К данной проблематике в последние годы в той или иной мере обращались П. А. Скобликов, Т. О. Кошаева, В. М. Гефтер, Р. М. Дзидзоев, Т. А. Белова, Е. В. Покачалова, Н. А. Колоколов, и др.
Анализируя мнения научного сообщества по экономическим амнистиям нельзя согласиться с позицией Л. М. Григорьева отмечающего, что сам по себе термин "амнистия" неудачен, так как в доктрине под амнистией понимается освобождение от ответственности, даруемое верховной властью. В российском законодательстве понятие "амнистия" употребляется исключительно в контексте освобождения от уголовной ответственности, от наказания и сокращения не отбытой части наказания. Применение акта амнистии, однако, не снимает судимости с осужденного лица. В данном случае речь идет о массовом освобождении от возможного преследования со стороны налоговых органов на определенных условиях.
Действительно, классическая трактовка термина "амнистия" (от греческого amnestia - забвение, прощение) — это "частичное или полное освобождение от судебного наказания определенной категории лиц, производимое верховной властью. Хотя в многолетней практике советского и постсоветского периода амнистия заключалась не только в освобождении от наказания и сокращении не отбытого срока наказания, но и в прекращении производством следственных дел и дел не рассмотренных судами, т. е. в освобождении от уголовного преследования.
Однако новые тенденции в политической и экономической сферах потребовали обновления взглядов, в том числе и на казавшиеся незыблемыми понятия и термины. И вот уже "амнистия" трактуется как "полное или частичное освобождение от наказания совершивших преступление либо замена назначенного судом наказания более мягким. Это также снятие судимости с лиц, отбывших наказание. Под амнистию могут попасть и те, кто совершил проступки, наказываемые по административному и трудовому праву. Право амнистии обычно признается за высшим представительным органом страны или президентом".
Опыт проведения амнистии капиталов в зарубежных странах свидетельствует о том, что данная мера предпринимается ради таких целей как получение дополнительных средств в бюджет государства посредством увеличения налоговых поступлений, поскольку средства ранее выведенные из страны избежали налогообложения, а также нормализации инвестиционного и делового климата в стране. При этом, данная мера чрезвычайна и своей экстраординарностью подчеркивает цель государства убедить граждан и бизнес в выгоде возможного использования амнистии капиталов посредством ухода от ответственности.
Как отмечает В. Е. Сазонов, экономические амнистии проводились в 1987 году в Аргентине; в 1982 и 1986 годах во Франции; в 1997 году — в Индии. Однако, результаты проведения амнистии капиталов оказались неудовлетворительными, поскольку легализован был не капитал, а только имущество — жители сдавали золотые и серебряные слитки, в которых традиционно хранили свои сбережения.
По мнению В. Е. Сазонова, одна из самых успешных в мировой практике экономических амнистий была проведена в Италии (2001 — 2002 годы), где удалось выявить и устранить причины, которые приводили к оттоку капиталов и уклонению от уплаты налогов. Согласно Декрету о легализации, заявитель обязан был заплатить 2,5% от задекларированной стоимости имущества или приобрести итальянские ценные бумаги на сумму, равную 12% от стоимости сокрытого имущества. Взамен налоговые органы выдавали специальные "сертификаты конфиденциального взноса", содержащие гарантии освобождения лица от подачи декларации; уплаты налоговых задолженностей и аудита средств, полученных до амнистии. Также гарантировалась полная конфиденциальность для налоговых и других государственных органов. Одновременно с амнистией были ужесточены меры ответственности за нарушение налогового законодательства: до амнистии штраф за сокрытие капитала или имущества составлял от €250 до €2000, после — от 5% до 25% от суммы сокрытых средств плюс конфискация имущества на такую же сумму. В результате только за первые два месяца возвратился капитал в размере €61 млрд, налоговые сборы составили €24 млрд, один только единовременный налог с возращенных активов принес в бюджет €1,4 млрд.
В этой связи интересен подход отечественного законодателя к решению вопроса о привлекательности условий амнистии капиталов.
Непосредственно сам Закон "О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", проект которого был подготовлен Правительством Российской Федерации, в соответствии с текстом Пояснительной записки к законопроекту направлен на создание простого, понятного и необременительного с экономической точки зрения механизма добровольного декларирования имущества и счетов (вкладов) в банках, обеспечение правовых гарантий сохранности капитала и имущества физических лиц, защиту их имущественных интересов, в том числе за пределами Российской Федерации.
В качестве задач, подлежащих разрешению посредством указанного закона, были определены:
1) снижение рисков, связанных с возможными ограничениями использования российских капиталов, которые находятся в иностранных государствах, а также с переходом Российской Федерации к автоматическому обмену налоговой информацией с иностранными государствами;
2) создание в законодательстве Российской Федерации правовых оснований для передачи имущества, принадлежащего на праве собственности лицам, которые владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в чужом интересе, в пользу фактических владельцев этого имущества, без возникновения обязанности по уплате налогов в связи с такой передачей;
3) создание стимулов для добросовестного исполнения физическими лицами обязанностей, установленных законодательством о налогах и сборах, законодательством о валютном регулировании и валютном контроле, таможенным законодательством;
4) определение гарантий правовой защиты имущественных интересов физических лиц, участвующих в добровольном декларировании имущества и счетов (вкладов) в банках, конфиденциальности полученной информации, освобождения таких физических лиц от уголовной, административной ответственности и ответственности за налоговые правонарушения.
Программа добровольного декларирования имущества и счетов (вкладов) предполагает добровольное декларирование физическими лицами своего имущества и счетов (вкладов) в банках за пределами Российской Федерации путем представления в налоговый орган соответствующей декларации.
В соответствии со ст. 4 указанного закона, участники программы "амнистии капиталов" получают следующие гарантии:
— во-первых, освобождение от уголовной ответственности при выявлении факта совершения им до 1 января 2015 года деяний, содержащих признаки составов преступлений, предусмотренных следующими статьями Уголовного Кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ): 193 (Уклонение от исполнения обязанностей по репатриации денежных средств в иностранной валюте или валюте Российской Федерации), частями первой и второй статьи 194 (Уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица), 198 (Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица), 199 (Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации), 199.1 (Неисполнение обязанностей налогового агента), 199.2 (Сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов), при условии, если эти деяния связаны с приобретением (формированием источников приобретения), использованием либо распоряжением имуществом и (или) контролируемыми иностранными компаниями, информация о которых содержится в декларации, и (или) с открытием и (или) зачислением денежных средств на счета (вклады), информация о которых содержится в декларации;
— во-вторых, освобождение от административной ответственности при наличии оснований, предусмотренных статьей 14.1 (Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в случае выявления факта нарушения законодательства Российской Федерации при приобретении (формировании источников приобретения), использовании либо распоряжении имуществом и (или) контролируемыми иностранными компаниями, информация о которых содержится в декларации, а также при совершении валютных операций и (или) зачислении денежных средств на счета (вклады), информация о которых содержится в декларации;
— в-третьих, освобождение от ответственности за налоговые правонарушения при условии, если эти правонарушения связаны с приобретением (формированием источников приобретения), использованием либо распоряжением имуществом и (или) контролируемыми иностранными компаниями, информация о которых содержится в декларации, и (или) с открытием и (или) зачислением денежных средств на счета (вклады), информация о которых содержится в декларации;
— в-четвертых, операции по передаче имущества его номинальным владельцем фактическому владельцу имущества освобождаются от налогообложения в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Согласно статье 5 Закона декларация может быть представлена в налоговый орган либо федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, в срок с 1 июля по 31 декабря 2015 года.
Однако указанные гарантии действуют если на дату представления декларации в отношении лица соответственно:
1) не было возбуждено уголовное дело в связи с совершением соответствующего преступления, освобождение от ответственности за которое предусмотрено Законом "О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
2) не начато производство по делу об административном правонарушении в связи с совершением соответствующего административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.1. КоАП РФ (Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии);
3) не начато производство по делу о соответствующем налоговом правонарушении, если это правонарушение связано с приобретением (формированием источников приобретения), использованием либо распоряжением имуществом и (или) контролируемыми иностранными компаниями, информация о которых содержится в декларации, и (или) с открытием и (или) зачислением денежных средств на счета (вклады), информация о которых содержится в декларации, и не была начата выездная налоговая проверка (проверка полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами).
Поскольку мировой опыт свидетельствует, в большей степени, об освобождении от налоговой ответственности в рамках "амнистии капиталов", нас больше интересуют процессуальные аспекты освобождения именно от уголовной ответственности, как меры более радикальной.
Так, в частности, в соответствии с Законом "О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения и в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
В действующей редакции УПК РФ в связи с этим существенно конкретизирован порядок прекращения уголовного преследования по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности.
Теперь, с учетом дополнений, суд, а также следователь с согласия руководителя следственного органа, прекращает уголовное преследование в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного статьей 193, частями первой и второй статьи 194, статьями 198 — 199.2 УК РФ, если это лицо является декларантом или лицом, информация о котором содержится в специальной декларации, поданной в соответствии с Федеральным законом "О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", и если такие деяния связаны с приобретением (формированием источников приобретения), использованием либо распоряжением имуществом и (или) контролируемыми иностранными компаниями, информация о которых содержится в специальной декларации, и (или) с открытием и (или) зачислением денежных средств на счета (вклады), информация о которых содержится в специальной декларации.
Здесь есть один нюанс, который явно свидетельствует о наличии у государства желания расположить к себе потенциальных декларантов, поскольку освобождение от уголовной ответственности в данном случае не предусматривает обязанности возмещения ущерба и перечисления в федеральный бюджет денежного возмещения и полученного дохода.
В случае же если руководитель следственного органа не согласится с прекращением уголовного преследования в отношении декларанта, то им выносится мотивированное постановление об отказе в прекращении уголовного преследования и о принятом решении незамедлительно уведомляются лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело, Генеральный прокурор Российской Федерации и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.
Таким образом, Закон "О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предоставляет декларанту гораздо более выгодные условия для прекращения уголовного преследования, нежели лицам, уголовное преследование в отношении которых подлежит прекращению в связи с тем, что до назначения судебного заседания ущерб, причиненный бюджетной системе Российской Федерации в результате преступления, был возмещен ими в полном объеме
Из этого следует, что законодатель, силами УПК РФ возводит статус лица, совершившего уголовно-наказуемое преступление в сфере налоговых правоотношений до уровня вмешательства Генерального Прокурора Российской Федерации и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, в случае если в прекращении уголовного преследования будет отказано руководителем следственного органа.
С одной стороны, "амнистия капиталов" предусматривает определенные послабления со стороны государства, но здесь речь идет о фактической дискриминации.
Поэтому нельзя не согласиться с мнением А. А. Гольцблата, отметившего, что есть большое количество физических лиц, которые не нарушали закон, добросовестно платили налоги, в том числе в связи с операциями за пределами России, соблюдали валютное
законодательство. Они оказываются в интересном положении. Получается, что тот, кто законы нарушал и подал декларацию, полностью освобождается от ответственности. Наоборот, законопослушные граждане, ничего не нарушавшие, но не декларировавшие своих активов, иммунитета от вопросов и расследований не имеют.
Таким образом, полагаем, что цели, условия и механизмы добровольного декларирования физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках должны быть пересмотрены с позиции уголовного права и уголовного процесса в сторону не только объективного анализа возникновения капиталов подлежащих декларированию, но и процессуальных гарантий, обеспечивающих принцип равенства всех участников уголовного процесса, независимо от степени совершенного преступления и объемов средств, подлежащих декларированию, независимо от степени совершенного преступления и объемов средств, подлежащих декларированию.
Капинус Николай Иванович, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, ректор АНО "Академия НОСТРОЙ"
Телегина Татьяна Васильевна, кандидат экономических наук, проректор АНО "Академия НОСТРОЙ"
Текст подготовил